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La réforme territoriale : un premier point de la fusion Bourgogne-Franche-Comté

La réforme territoriale, véritable chamboulement de l’organisation du pays, ne faisait pas partie du programme du candidat Hollande en 2012. Tronçonnée en trois textes distincts, présentés à des moments différents, elle n’a jamais pu être débattue dans son ensemble au Parlement qui a, de fait, fonctionné à l’aveugle : les députés et sénateurs ont voté sur chacun des deux premiers volets sans même connaître la suite ! Il n’y a donc pas eu de débat parlementaire sur l’ensemble de la réforme, ni de référendum, refusé catégoriquement par le gouvernement, malgré les nombreux appels en ce sens. Déni du rôle du législateur, déni de la souveraineté populaire.

Pourtant, derrière la précipitation et le désordre apparent de la méthode, derrière les reculs tactiques, par exemple la suppression des départements, initialement prévue, mais repoussée à plus tard face à la résistance de certains élus locaux, se cache en réalité une grande cohérence de ce projet territorial, qui fait partie des « réformes structurelles » dont doivent régulièrement justifier les gouvernements européens devant les autorités européennes, surtout lorsqu’ils ne remplissent pas le critère du maximum de déficit budgétaire.

La logique des trois lois de réforme des institutions territoriales

– Le premier volet, la loi Maptam (Modernisation de l’action territoriale et d’affirmation des métropoles) du 28 janvier 2014 a renforcé le rôle des régions devenues collectivités stratégiques et créé onze métropoles, nouvelle structure dominante qui aspire des compétences dévolues auparavant aux communes et départements.

– La seconde loi a fusionné certaines régions, pour en réduire le nombre de 22 à 13.

– La loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) du 7 août 2015 affaiblit les communes au profit d’intercommunalités d’au moins 15 000 habitants (sauf dérogations), ce qui, là où la densité de population est faible, représente des territoires géographiques immenses. Par ailleurs elle fixe la répartition des compétences entre départements et régions. Communes et départements sont les deux collectivités qui sortent affaiblies de la réforme, dernière étape avant leur effacement total du paysage institutionnel français, qui demeure clairement l’objectif à atteindre.

Quelle logique inspirent ces réformes ?

La course à la grande taille

L’objectif a été de créer à tous les niveaux de grandes structures territoriales. Que ce soit à l’échelon communal, régional ou métropolitain, ces structures administrant de vastes territoires sont en train d’accentuer la concentration des pouvoirs locaux en quelques mains, de plus en plus éloignées des citoyens, avec tous les risques associés : professionnalisation de l’activité politique, présidentialisme (qui n’existe pas qu’au niveau de l’État) et poids de la technocratie dans la gestion des collectivités. Les exemples concrets tirés de l’expérience locale en Franche-Comté vont le montrer.

La course à « l’attractivité »

En fait, ce qui sous-tend la réforme est la logique de la concurrence entre les territoires, au sein de laquelle il s’agit de trouver le ou les avantages comparatifs permettant de « gagner ». La lecture du Schéma de développement économique, d’Innovation, et d’Internationalisation (SRDEII) de la région de Bourgogne Franche-Comté est éclairante. Il n’y est question que de compétitivité, compétition internationale, attractivité pour les investisseurs internationaux, aide à la conquête des marchés extérieurs, et fort peu de développement endogène, de relocalisation des flux économiques, industriels en particulier, ou de construction de projets territoriaux à partir des besoins des populations.

La fusion régionale en Bourgogne Franche-Comté : concurrence contre coopération

Le grand déménagement des services administratifs

La fusion des régions de Bourgogne et Franche-Comté a enlevé à Besançon, l’ancienne capitale de la Franche-Comté, son statut de capitale régionale, au profit de la ville de Dijon, devenue chef-lieu de la nouvelle région. Après avoir durant la campagne électorale des régionales rassuré les électeurs francs-comtois sur le fait que l’équilibre territorial serait préservé, après avoir agité le concept fumeux de pôle métropolitain Dijon-Besançon, le maire de Besançon (socialiste soutien de Macron) a dû se rendre à l’évidence des effets destructeurs de la fusion sur les activités tertiaires de Besançon. Se considérant comme un « lanceur d’alerte » (sic !), il a dénoncé publiquement les choix de la Présidente de région (également socialiste soutien de Macron…) comme une « organisation peu juste », « un fait politique majeur, qui préfigure la structuration à venir de la grande région », estimant que « ce sera, pour la Franche-Comté, mettre la main dans un engrenage, une spirale descendante dont nul ne sait où elle s’arrêtera. » (Est Républicain du 20 juin 2016). Une prise de conscience bien tardive !

C’est qu’en effet, nombre d’engagements d’équilibrage n’ont pas été tenus. Il en a été ainsi de l’installation du tribunal de commerce spécialisé, annoncée pour Besançon, puis finalement décidée pour Dijon, à la suite d’une demande de l’ancien ministre du Travail et maire de Dijon François Rebsamen (socialiste soutien de Macron). Fait plutôt rare, les juges en colère ont suspendu leurs activités pour protester contre la « justice des copains » (Est Républicain du 7 mars 2016). Ou encore de la direction de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, ou de la direction de l’Environnement, d’abord promises à Besançon, puis retirées. Avec la fusion-transfert de l’ARS (Agence régionale de santé), c’est l’accès aux soins de proximité en Franche-Comté et l’avenir du Centre Hospitalier Universitaire bisontin qui sont posés.

Pour faire avaler la pilule, les artifices n’auront pas manqué : par exemple celui de déclarer l’hôtel de région de Besançon « siège de la Présidence régionale », sans que la moindre réunion politique ne s’y tienne : ni réunion du conseil régional, trop nombreux pour y siéger, ni réunion de commissions thématiques ou permanente. Une coquille parfaitement vide, mais coûteuse en entretien de bâtiments ! De même au niveau universitaire, l’installation à Besançon du siège de la Comue (Communauté d’universités et d’établissements), superstructure de quelques salariés chapeautant la fusion des deux universités ne saurait faire illusion sur le processus de fermeture des formations de licence et de masters qui affecte dangereusement l’université franc-comtoise.

Une restructuration massive du tissu associatif

Le grand déménagement des services de la région, coordonné dans la plupart des cas à celui des services de l’État1, lesquels représentent au total cinq fois plus de personnels, s’est accompagné de surcroît d’une restructuration massive du tissu associatif, qu’il soit sportif ou culturel, pour fusionner leurs structures régionales et installer les nouveaux sièges à Dijon, au plus près du financeur, même s’il les finance de plus en plus chichement ! De même, nombre d’organismes publics et parapublics ont mis le cap sur la nouvelle capitale régionale, avec le transfert des directions de la Banque de France, Pôle emploi, Pris’emploi, Pôle EDF, Pôle énergie Engie, CGPME, APEC, chambres consulaires (agriculture, artisanat et métiers). Sur le point de le faire : la chambre régionale de commerce et d’industrie, tout comme le Crous ou la Maison de l’Europe. L’INSEE, qui devait garder son antenne franc-comtoise, a transféré son service « Études et Stratégies », ce qui signe la fin des liaisons de proximité pour répondre aux besoins d’études des territoires.

Les effets économiques induits de cette grande restructuration des activités tertiaires seront multiples pour la ville qui en subit l’hémorragie : réduction de la mixité sociale avec la diminution des populations de cadres supérieurs à pouvoir d’achat important, à exigences universitaires et culturelles fortes, perte de chiffre d’affaires dans les activités d’hébergement, de restauration que provoquera nécessairement la quasi-disparition des réunions et congrès organisés régionalement. Il y a en germe une logique de hiérarchisation et fractionnement social entre les villes qui voue l’ex-capitale de la Franche-Comté à une spirale de déclassement et de déclin.

Centralisation des entreprises et désertification des territoires

Certes, le mouvement de concentration économique avait été amorcé bien avant la fusion régionale, par de grandes entreprises et des banques, avec l’installation hors Franche-Comté des directions régionales des entreprises publiques RFF, SNCF, des sièges d’entreprises privées telles que de Vinci ou Spie, et le transfert de tous les sièges bancaires à l’exception du Crédit agricole, ou même de la Chambre Régionale des comptes.

Mais la réforme territoriale, au lieu de contrer les tendances spontanées du capital à se concentrer et à se polariser sur les territoires à fort contenu en services et à potentiel financier, leur donne au contraire une validation institutionnelle, et en accélère terriblement le mouvement.

L’argument selon lequel le départ des sièges et des directions n’empêcherait pas le maintien des services de proximité est démenti par les faits. C’est ainsi :

– qu’il n’y aura plus d’accueil commercial dans les petites gares ;

– que cent trente-deux bureaux de poste ont été supprimés dans le seul département du Doubs ; charge aux collectivités locales, déjà asséchées par les baisses de dotations, d’y suppléer par l’installation d’agences postales ;

– qu’il n’y aura plus d’ici deux ans le moindre accueil physique du public par EDF en Franche-Comté, alors qu’il y en avait 19 il y a dix ans.

On pourrait multiplier les exemples. Concrètement, c’est cela qui crée les « territoires périphériques » et le sentiment légitime d’abandon de leurs populations.

La course à l’échalote de la « métropolisation »

Dijon devient « métropole »

Dans cette obsession fétichiste à la concentration et à l’attractivité, où la réussite est supposée dépendre de la taille des structures plutôt que de leurs capacités internes de développement, chaque ville cherche à se hisser à un rang qui lui permette d’asseoir son influence, quitte à dévoyer les règles initialement prévues dans la réforme territoriale. C’est ainsi que Dijon, sur intervention de son maire influent, a obtenu le statut de « métropole » pour une agglomération de 225 000 habitants, donc bien en deçà du seuil des 400 000 habitants prévu par la loi Maptam, une possibilité qui a ensuite été élargie à toutes les nouvelles capitales régionales en dessous du seuil démographique de la loi.

Pourquoi la grenouille a-t-elle voulu se faire plus grosse que le bœuf en se transformant en « métropole » ? Parce que la capitale de Bourgogne-Franche-Comté, même remusclée sur les dépouilles de Besançon, risque à son tour de ne pas peser lourd face à ses puissantes voisines de Paris, Lyon, et Strasbourg, dans cette concurrence sans fin entre « métropoles ».

Le statut de « métropole » concentre les compétences dévolues auparavant aux communes et départements et, de plus, permet d’échapper au pouvoir prescriptif de la région. Ces dernières en effet sont devenues une collectivité stratégique, chef de file pour l’économie, le développement durable, les transports, l’aménagement du territoire, et leurs schémas de développement économique et d’aménagement du territoire ont désormais un caractère obligatoire vis-à-vis des autres collectivités, qui doivent s’y conformer : c’est ce qu’on appelle le pouvoir prescriptif de la région. Ce pouvoir s’applique à toutes les collectivités … sauf à la métropole. En cas de désaccord entre région et métropole, la métropole a en effet la possibilité d’élaborer son propre schéma d’orientation, ce qui lui donne un pouvoir de négociation considérable avec la région, pour faire valoir au mieux ses intérêts. Mais elle peut aussi en cas de conflit persistant maintenir ses choix, fussent-ils en divergence avec celui de la région ! Heureusement que la réforme était faite pour simplifier et donner de la cohérence au fonctionnement des collectivités locales !

La métropole est finalement la collectivité phare de la réforme, celle qui réunit toutes les compétences et surplombe les autres collectivités.

Besançon devient « communauté urbaine »

Pour ne pas être en reste dans la course à la concentration des pouvoirs, Besançon a opté pour le régime de la « communauté urbaine », comme le permet la loi NOTRe pour les anciennes capitales régionales, quand elles n’atteignent pas, comme c’est le cas avec l’agglomération bisontine de 192 000 habitants, le seuil des 250 000 habitants normalement exigé.

Avec la « communauté urbaine », ce sont à nouveau des compétences qui sont transférées obligatoirement des communes membres à la nouvelle structure : en plus des compétences dévolues aux communautés d’agglomération telles que les transports, la collecte des déchets, le développement économique, la politique de la ville, l’environnement, la communauté urbaine récupère l’urbanisme, avec l’obligation de se doter d’un PLUI (Plan local d’urbanisme intercommunal), la voirie, la gestion des eaux, la gestion du réseau de chaleur… et même les cimetières !

À noter que ces regroupements vidant les communes de leur substance sont fortement encouragés à l’aide d’incitations financières, ce qui en période de disette budgétaire permet de compenser partiellement la baisse drastique des dotations, et ne manque pas de motiver les élus.

La hiérarchisation des territoires au service de la finance mondialisée

L’objectif de la réforme vise à hiérarchiser les territoires et sélectionner ceux d’entre eux qui, dans un contexte de pénurie budgétaire, concentreront les services, les financements, censés être attractifs pour les « investisseurs », multinationales et autres fonds de pension relevant de la finance mondialisée. La concentration des pouvoirs locaux sur des grandes structures permettra précisément d’aspirer les richesses sur quelques métropoles régionales, en desséchant le reste du territoire, et en ne laissant aucune place au développement des villes moyennes et des territoires ruraux, voués les uns et les autres à la relégation de la « France périphérique ».

Les ressorts de cette réforme des collectivités locales conduisent nécessairement au creusement des inégalités territoriales. On peut la recouvrir du voile pudique des bonnes intentions et des vœux pieux de proximité, d’égalité, de concertation des citoyens, on peut proclamer des démarches de coopération, comme le fait l’exécutif régional en Bourgogne-Franche-Comté, ce n’est pas la logique de la réforme, qui est celle de la compétition entre les territoires, et de la concentration des pouvoirs locaux entre quelques mains politiques et technocratiques, de plus en plus éloignées des citoyens et de plus en plus proches des lobbies économiques. Le remodelage des institutions locales, qui réduit pour les investisseurs le nombre d’interlocuteurs, renforce l’attractivité de quelques villes au détriment de vastes zones et facilite la sélection des lieux d’implantation, va forcément accentuer la polarisation métropolitaine des richesses, des activités et des services publics.

Et maintenant, que faire ?

On ne peut aujourd’hui s’en tenir au constat et aux lamentations. Il se pose évidemment la question de l’agir. Que faire pour établir un rapport de force qui permette de faire obstacle aux effets néfastes prévisibles ?

Les mobilisations citoyennes

Elles défendent pied à pied, sur chaque plus petit morceau de territoire, les services publics : ici une école, là un bureau de poste, ailleurs contre une suppression de lits hospitaliers suite à un regroupement, une suppression de ligne ou de train. Les soutenir, les faire converger, les transformer en un plan revendicatif cohérent pour un aménagement équilibré du territoire doit devenir une priorité de notre action politique.

Une structuration politique à la hauteur des nouveaux enjeux

Pour transformer des luttes défensives ponctuelles et dispersées en un plan cohérent à l’échelle des lieux de décision politiques actuels, c’est-à-dire les régions et les métropoles, il faut être organisé politiquement à ce niveau.

En se limitant à quelques exemples seulement :

– pour pouvoir présenter un manifeste régional du rail à opposer aux conventions Régions/SNCF sur les TER qui sont en train d’être négociées à la baisse ;

– pour pouvoir faire converger les luttes de défense des sites industriels menacés en un plan de développement de filières industrielles ;

– pour pouvoir opposer aux regroupements hospitaliers sur logique comptable, qui créent des déserts médicaux, des propositions alliant médecine de proximité et plateaux techniques de pointe ;

– pour pouvoir présenter des propositions crédibles de financement par des Fonds régionaux dédiés à l’emploi et la formation, en cohérence avec une maîtrise sociale de la fonction bancaire.

Il faut être organisé politiquement à l’échelle régionale. C’est un point aveugle de l’organisation actuelle du PCF, assise exclusivement sur les départements, c’est-à-dire un lieu de moins en moins décisionnel. On ne saurait persévérer dans l’absence de prise en compte de l’échelon régional dans notre organisation sans mettre en cause gravement notre capacité d’intervention et de proposition politiques.

Obtenir une évaluation indépendante et publique de la réforme territoriale

Dans l’immédiat, une action qui pourrait être menée dans toutes les régions, particulièrement celles où nous n’avons plus d’élus (comme en Bourgogne-Franche-Comté) : obtenir une évaluation indépendante et publique de la réforme, à partir de laquelle des mobilisations collectives pourraient être organisées à l’échelle régionale.

C’est ce que nous avons fait en Bourgogne-Franche-Comté, où élus bisontins et responsables régionaux du PCF ont demandé au CESER de s’auto-saisir sur la question « du transfert d’activités associé à la réforme territoriale pour réaliser une investigation poussée, afin de vérifier si les objectifs affichés d’équilibre territorial sont bien respectés et quelles mesures il conviendrait de prendre si ce n’est pas le cas. » (Voir encadré)

Réponse en demi-teinte du président du CESER, qui affirme partager nos préoccupations, mais estime que c’est plutôt le travail d’un bureau d’études, et nous assure qu’il nous fera parvenir le fruit de ses réflexions. Mais les contacts pris à cette occasion avec les représentants des syndicats au CESER ont été fructueux, car ils prendront le relais de la saisine si rien ne se passe. Nous continuerons de notre côté à exercer une forte pression pour qu’émerge une synthèse de l’évolution des emplois, activités, services sur l’ensemble de la région Bourgogne-Franche-Comté suite à la réforme.

Être au plus près de l’information pour agir efficacement

Si rien n’est fait par le CESER d’ici un an, nous organiserons nous-mêmes, avec les moyens du bord, un audit citoyen, comme nous l’avions annoncé dans notre programme aux élections régionales, ce qui exigera un gros effort de collecte d’informations à l’échelle régionale.

Pour agir efficacement et contrer la mise en place organisée du projet libéral à l’échelle des régions, il est indispensable de connaître dans chacune de nos régions les schémas de développement et d’aménagement régionaux, c’est-à-dire le SRDEII (Schéma de développement bionomique, d’innovation et d’Internationalisation), et le SRADDET (Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires). En les rapprochant des besoins qui émergent du terrain, il sera possible de rassembler les luttes dispersées de défense des territoires en luttes collectives sur des objectifs politiques régionaux et ainsi, grâce à ce travail de fond, mieux préparer la nécessaire reconquête de nos positions électives en régions.

Ce travail de mise en convergence pourrait être co-élaboré lors d’Assises régionales ouvertes au monde syndical et associatif et aux citoyens, organisées une fois par an.

Pour la collecte de cette information et l’élaboration des contre-propositions, les liens avec le CESER s’avèrent nécessaires, surtout là où nous n’avons plus d’élus. Ils vont être renouvelés au début de l’année 2018, et la présence de communistes peut y être très utile, soit en tant que syndicalistes, soit au titre des personnes qualifiées, comme le montre le travail qu’a pu réaliser Frédéric Boccara au CESE sur le financement des PME et TPE.

Enfin, les échanges d’expériences et de travaux entre les treize régions au sein du PCF dans le cadre d’un groupe de travail interne sont la dimension incontournable de la « mise en commun ».

Pour parvenir à la réalisation de ces objectifs, il y a un préalable : la prise de conscience rapide et aiguë de l’enjeu régional !

EXTRAIT DE LA LETTRE ADRESSéE PAR LES éLUS COMMUNISTES de BESANCON et LES RESPONSABLES PCF REGIONAUX
de BOURGOGNE-FRANCHE-COMTé AU PRéSIDENT du CESER

« …C’est pourquoi nous souhaitons que le CESER se saisisse de cette question des transferts d’activités associés à la réforme territoriale, et réalise une investigation poussée, afin de vérifier si les objectifs affichés d’équilibre territorial des pouvoirs publics sont respectés et quelles mesures il conviendrait de prendre si ce n’est pas le cas.

Pour être pleinement renseignés sur les évolutions en cours, il nous semble qu’outre la mesure des transferts en termes d’emplois directs, il serait intéressant d’avoir une estimation des effets induits :

-sur les activités privées (logement, volume d’affaires commercial, hôtellerie-restauration, etc.…) ;

-sur les zones géographiques environnantes ; les villes moyennes autour de Besançon, afin d’évaluer si elles sont touchées, ou non, par la perte de proximité avec une capitale régionale ; les zones rurales, pour mesurer si la désertification rurale s’accentue, ou non, avec la réforme territoriale. Ce dernier point touche d’ailleurs tout autant la Bourgogne que la Franche-Comté ;

-sur le rapport de l’aire urbaine Montbéliard-Belfort au reste de la région, afin de mesurer si la réforme territoriale accentue, ou non, son isolement et son attraction vers l’Alsace.

Il nous semblerait également intéressant de connaître l’évolution de la répartition des activités d’enseignement et de recherche de la COMUE de Bourgogne-Franche-Comté entre les territoires de Franche-Comté et de Bourgogne. Mais peut-être cela relève-t-il d’une autre enquête. »

 

1. à l’exception des directions de la Dreal, de la Dirrecte, et du rectorat restés à Besançon.

 

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