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PLFSS 2018 : réforme de fer et gant de velours Pourquoi il ne faut pas fiscaliser la Sécurité sociale

Ce PLFSS 2018 a deux facettes clairement visibles. D’un côté, il s’inscrit dans la continuité des PLFSS précédents qui ont cherché à réduire la dépense sociale et à baisser le coût du travail pour les entreprises. De l’autre, il pose explicitement les jalons concrets d’une réforme structurelle de la protection sociale, qui s’appuierait notamment sur une refonte institutionnelle nouvelle de la Sécurité sociale lui faisant perdre les bases de sa philosophie de 1945. Dans les deux cas, il fait jouer à la fiscalisation des recettes de la Sécurité sociale le rôle clé de ces réformes.

Le PLFSS 2018 : outil au service de la valorisation des profits

Poursuivre la réduction de la dépense publique et sociale

L’argument est de plus en plus compliqué à tenir pour l’exécutif et le Medef. Les comptes du régime général de la Sécurité sociale, toutes branches confondues, sont en effet désormais tout proches de l’équilibre suite aux politiques de restriction de la dépense menées depuis plusieurs décennies.

Après avoir été de 4,1 milliards en 2016 et 9,7 milliards en 2014 par exemple, la commission des comptes de la Sécurité sociale estime pour 2017 à 1,6 milliard d’euros le déficit du régime général (régime des salariés). Il est de 5,2 milliards d’euros avec le déficit du Fonds de solidarité vieillesse qui contribue au financement des retraites des chômeurs. Mieux encore, le déficit des régimes obligatoires de base (régime salariés + régimes spéciaux) est estimé à 1,3 milliard d’euros pour 2017 (-4,9 milliards d’euros avec le FSV).

Néanmoins, sa réduction reste un axe de la politique gouvernementale actuelle. Pour 2018, le gouvernement prévoit de réduire le déficit de 3 milliards d’euros supplémentaires visant un retour à l’excédent du régime général. Sur la base de ses prévisions de croissance pour 2018, notamment de croissance de la masse salariale (+3,1%), le gouvernement envisage un solde positif du régime général et des régimes obligatoires de base de 1,2 milliard d’euros. Le déficit des comptes de la Sécurité sociale n’étant alors imputable qu’au FSV (-3,4 milliards d’euros).

Que cet état des comptes de la Sécurité sociale se traduise par une détérioration de l’état sanitaire de la population (recul de l’espérance de vie à la naissance de 0,3 an pour les hommes et de 0,4 an pour les femmes), par un recul du pouvoir d’achat des retraités (-27 % sur la pension de base par rapport à 1993, date de la première grande réforme régressive des retraites), par une perte de l’universalité des prestations familiales importe peu. Cela n’entre pas en ligne de compte dans le calcul gouvernemental dont l’objectif reste de créer les conditions d’un recul des prélèvements sociaux sur la richesse produite afin de ne pas entraver les prélèvements du capital considérés prioritaires.

Poursuivre la baisse du coût du travail

D’ailleurs le gouvernement poursuit cette philosophie dans ce PLFSS en réduisant une fois de plus la «contribution employeur» dans le financement de la Sécurité sociale.

Le PLFSS 2018 prévoit en effet la transformation du CICE en exonérations générales de charges salariales. Dans le prolongement de la mesure du PLF 2018 (projet de loi de finance) qui réduit l’impôt sur les sociétés de 8 points, le passage du crédit d’impôt à une exonération de cotisations sociales patronales se traduira par un allégement effectif de « charges sociales » pour les employeurs de 6 % supplémentaires. Les entreprises bénéficieront ainsi de 20 milliards annuels de subventions publiques implicites qui s’ajouteront aux 24 à 27 milliards annuels déjà actées d’exonérations de cotisations sociales.

À cette mesure symptomatique d’allégement des prélèvements sur les entreprises s’ajoutent en outre la suppression de la C3S et de la contribution additionnelle à cette contribution (1,1 milliard d’euros) qui financent le régime social des indépendants, la suppression des cotisations sociales des indépendants durant un an (année blanche)… Jusqu’à la baisse de 3,15 % des cotisations sociales salariales (-0,75 % des cotisations maladie et -2,40 % des cotisations chômage) qui évitent potentiellement aux employeurs une hausse du niveau des rémunérations brutes et donc de leur contribution sociale.

Le PLFSS 2018 : nouvelle étape de structuration institutionnelle et financière de cette baisse des prélèvements sur les profits des entreprises

Deux grandes étapes avaient déjà engagé ce processus de refonte institutionnelle et financière de notre système de Sécurité sociale :

1. La « réforme Juppé » de 1995 (et ses déclinaisons par branche : Douste-Blazy en 2004 pour la branche maladie, Fillon-Bertrand 2005 et Sarkozy 2010 pour les retraites, Valls 2015 pour la famille) : elle a dépouillé les salariés de leurs derniers pouvoirs sur la Sécurité sociale, d’une part, en dépossédant les Conseils d’administration des caisses de Sécurité sociale de l’autorité effective sur la gestion des caisses et, d’autre part, en transférant le pouvoir financier et budgétaire de la Sécurité sociale au Parlement, et au final à l’État, avec la création des Lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) et de la Loi organique des lois de financement de la Sécurité sociale qui planifie sur 5 ans les objectifs de dépenses et de recettes de la Sécurité sociale.

2. La création des exonérations de cotisations sociales patronales (1990) et de la CSG (1991) : ces deux innovations ont profondément modifié la structure de financement de la Sécurité sociale en contribuant à l’accroissement des ressources fiscales de la Sécurité sociale. Les exonérations de cotisations patronales sont compensées dans le budget de la Sécurité sociale par des Impôts et taxes affectées (ITAF) tirés du budget de l’État (essentiellement des impôts et taxes sur les consommations) et la CSG est un prélèvement fiscal sur les revenus des ménages. Ces deux recettes fiscales représenteront en 2018 (à périmètre constant) 37,5 % des recettes du régime général et 30,5 % de celles des régimes obligatoires de base. En comparaison, elles en représentaient 2 % en 1992. Mais surtout, leur répartition n’est pas homogène selon les branches de la Sécurité sociale. Ainsi, si les recettes fiscales du régime général sont minimes pour la branche vieillesse (11,3 %), elles constituent 54 % des recettes de la branche maladie et 38,8 % des recettes de la branche famille. De leurs côtés, les cotisations sociales représentent 65,3 % des recettes de la branche vieillesse, mais plus que 41,9 % des recettes de la branche maladie et à peine 58,4 % des recettes de la branche famille (avec une spécificité pour cette branche, c’est que depuis le Pacte de responsabilité, elles sont exclusivement salariales). La situation est identique lorsque l’on tient compte des régimes spéciaux. Seule la part des cotisations sociales pour la branche vieillesse est amplifiée. Les branches famille et maladie ne bougent pas en valeur réelle.

La leçon des réformes des 25 dernières années est donc simple: il s’est agi d’étatiser le pilotage de la Sécurité sociale et, logiquement, de fiscaliser son financement, dans un contexte de développement des politiques d’austérité, et, compte tenu des formes de la fiscalisation (essentiellement assise sur les ménages), avec l’objectif général de réduire les prélèvements sur la responsabilisation sociale des entreprises et ses profits.

En quoi alors le premier PLFSS du quinquennat Macron est-il novateur par rapport à ses prédécesseurs? Prenant appui sur les effets des réformes antérieures, ce premier PLFSS du quinquennat Macron engage des transformations institutionnelles capitales de la Sécurité sociale. Avec pour cible principale la branche maladie et le principe même de cotisations sociales acquittées par les entreprises, et tout en poursuivant la politique de ses prédécesseurs de réduction du « coût du travail » par la fiscalisation des recettes de la Sécurité sociale (hausse de la CSG pour les revenus non salariaux des ménages et baisse des cotisations salariales compensée par la hausse de la CSG), il crée les conditions d’une redéfinition de l’équilibre des rapports des forces entre organisme de Sécurité sociale, organismes complémentaires d’assurance maladie et État au moyen d’expérimentations du financement des dépenses de prise en charge de la médecine de ville.

En effet, avec la mise en œuvre d’un plan d’économies nouvelles de 4,165 milliards d’euros sur la dépense maladie de la branche bâti sur des mesures classiques, quelques dispositions du PLFSS 2018 organisent par expérimentations quinquennales un transfert d’une part de la maîtrise des dépenses de Sécurité sociale vers les complémentaires santé. Justifiée par l’objectif d’amélioration de la prise en charge du parcours de soins des patients et par l’évolution des pathologies et des techniques de soins (prévention, télémédecine, polypathologie,…), le PLFSS 2018 propose d’expérimenter, « à l’instar de ce qui existe dans d’autres pays, des paiements globaux pour une séquence complète de soins (« bundle paiement ») ou la prise en charge cordonnée et globale d’une patientèle par des opérateurs de santé sur un modèle adapté par exemple des ACOs (accountable care organizations). Les expérimentations, qui donneront lieu à une concertation large dans leur conception par l’intermédiaire d’un conseil stratégique, pourront donner lieu à un financement par le biais d’un fonds pour l’innovation, géré par la CNAMTS et doté en tant que de besoin. »

Passées relativement inaperçues dans le débat public, ces expérimentations ouvrent pourtant sur une revendication ancienne et centrale des assureurs : la maîtrise de l’offre de soins et de son coût par l’instauration d’un budget global annualisé de prise en charge des assurés dont il auraient la délégation par la Sécurité sociale. C’est le projet qu’avait déposé, au nom de la FFA, C. Bébéar (alors patron d’AXA), sur le bureau de la CNAMTS en 1996 après le vote du Plan Juppé, puis sur le bureau du Premier ministre Lionel Jospin en 1998. Concrètement, un coût moyen annuel global de prise en charge des dépenses de soins de chaque assuré social serait défini, tout comme un coût moyen de prise en charge des pathologies, et chaque « opérateur de santé » serait doté d’une enveloppe globale fermée par assuré pour financer la prise en charge des malades, à charge pour lui d’assurer sa rentabilité.

Une récente note du CAE1 a d’ailleurs développé cette thèse. Ses auteurs suggèrent « de mettre fin à ce système mixte d’assurance en concentrant la couverture de base sur un panier de soins solidaire et en recentrant les assurances facultatives sur la couverture des soins hors de ce panier ». Ce système non-mixte, expliquent les auteurs, permettrait à l’assurance maladie de « contractualiser avec les offreurs de soins afin de mieux maîtriser à la fois la dépense et l’accès aux soins » […] « À court terme, la définition d’un contrat homogène offert par tout assureur permettrait de créer une véritable concurrence dans le secteur des complémentaires » – rappelant les fameux contrats-types mis en avant par le E. Macron dans sa campagne… Et la note de poursuivre sa logique : « il faudrait également donner aux assurances complémentaires les moyens de la contractualisation en leur donnant accès aux informations nécessaires »… En bref, avec ce tour de passe-passe, le secteur assurantiel privé récupérerait en pratique les financements de la dépense de santé de la Sécurité sociale tout en ayant la maîtrise de l’offre de soins et de son organisation y compris au plan sanitaire, les caisses de l’assurance maladie jouant juste le jeu de trésorier-payeur.

Régression majeure légitimée, notamment, par la baisse de la part relative des cotisations sociales dans le financement de la branche et par le poids grandissant des complémentaires santé dans la prise en charge des dépenses de santé de la population (13,3 % en 2015), et aussi par la croissance du reste à charge des familles (8,4 % en 2015), cette orientation s’apparente à un nouveau chapitre de la mise à mort de la Sécurité sociale et de sa philosophie. C’est la rentabilité des financeurs qui deviendrait alors le critère essentiel de la dépense publique et sociale de soins pour les malades. Adieu donc le principe « chacun selon ses besoins, chacun selon ses moyens » au cœur de notre système de Sécurité sociale solidaire.

L’intérêt de ce PLFSS 2018 pour le développement des centres de santé sur les territoires comme des maisons pluridisciplinaires de santé doit sur ce point alerter. Ils pourraient devenir les chevaux de Troie de cette stratégie de transfert aux assureurs des rênes de la gestion des fonds de la Sécurité sociale. D’autant que ce PLFSS 2018 préconise l’intégration dans le régime général de nombreux régimes spéciaux (indépendants, artistes, étudiants), ré-ouvrant par la bande (la branche maladie) le chantier de la suppression des régimes spéciaux.

L’enjeu de la bataille idéologique pour défendre et promouvoir notre modèle social

Attaquée par l’amont et l’aval, sur ses recettes comme sur ses capacités à répondre à ses missions de service public, la Sécurité sociale est aujourd’hui menacée dans son existence même dans la mesure où elle tend à être confinée dans une logique de simple filet de protection sociale. Elle n’est plus revendiquée comme le moteur d’une efficacité sociale construite autour du développement des capacités humaines qui puiserait dans les gains de productivité, mais tend à devenir simplement le supplément d’âme d’un partage des richesses dont le régulateur central est le maintien à un niveau élevé du taux de profit. Filet de protection dont la taille des mailles dépend de l’arbitrage imposé par la ponction du capital sur les gains de productivité, comme le dit l’expression bien incarnée dans le leitmotiv libéral : « la France ne peut pas vivre au-dessus de ses moyens » ou encore selon les mots de E. Macron lui-même : « on a la protection sociale que l’on peut se payer ».

Ces reculs sur le fond et la logique sont désormais tels qu’ils peuvent contribuer à invalider jusque la possibilité d’une réforme progressiste telle que peut l’être le « 100 % sécu ». Il y a donc urgence aujourd’hui à redéfinir et reclarifier le rôle de la Sécurité sociale, et notamment l’importance de la cotisation sociale, pour contrer la régression idéologique en cours et ouvrir à nouveau des perspectives de progrès.

Certes, et c’est incontestable, la Sécurité sociale, malgré un budget qui approche les 500 milliards d’euros, ne parvient plus à mener correctement ses missions de couverture sociale des assurés sociaux. Si la totalité de la population française est désormais couverte, c’est le niveau de la prise en charge qui régresse. Les politiques de maîtrise puis de réduction de la dépense socialisée ont joué et jouent à plein leur jeu. Alors que la demande sociale est de plus en plus forte relativement à la crise, aux avancées scientifiques et techniques, ou encore aux mœurs, elles répondent à la volonté patronale de maîtriser le « coût du travail » afin de capter la richesse produite.

Mais c’est plus sournoisement l’évolution de la structure de financement qui travaille sur le fond à une refonte de notre système de Sécurité sociale. En effet, en introduisant une part toujours croissante de fiscalité dans le financement de la Sécurité sociale au détriment de la cotisation sociale, ces réformes du financement participent d’un double mouvement de déresponsabilisation sociale de l’entreprise et de sur-responsablisation sociale des ménages. D’un côté, en remplaçant progressivement la cotisation sociale, la fiscalisation des recettes de la Sécurité sociale déconnecte le financement de la Sécurité sociale du lieu même de la création des richesses qu’est l’entreprise. De l’autre, elle contribue progressivement à faire des ménages les seuls financeurs de la Sécurité sociale, c’est-à-dire de la réponse sociale à leurs besoins, dans la mesure où la fiscalité est essentiellement assise sur les ménages. En bref, la fiscalisation des recettes de la Sécurité sociale laisse indemne les profits et rend son financement tributaire des revenus des ménages et de leurs dépenses. Elle fait glisser vers une redistribution entre ménages au lieu d’un prélèvement sur toutes les richesses des entreprises.

On est aux antipodes du rôle de la Sécurité sociale que lui avaient fixé ses fondateurs. En créant la cotisation sociale et en calculant son rendement sur l’assiette salaire, les fondateurs de la Sécurité sociale s’étaient donnés pour but d’aller au-delà des cotisations ouvrières du modèle mutualiste (cotisation individuelle ou collective prélevée sur le salaire versé). Avec la cotisation sociale, ils organisaient à l’échelle nationale un prélèvement sur les profits. Uniformisée et systématisée (caisse de Sécurité sociale unique et cotisation sociale unique), cette mutualisation d’une part des gains de productivité au bénéfice de la réponse aux besoins sociaux contribuait alors à son tour à une meilleure efficacité productive des travailleurs et à un développement des débouchés aux productions. En socialisant une partie des profits plutôt qu’une partie des salaires versés, ce prélèvement sur la richesse produite sous forme de cotisation sociale affirmait de fait le pouvoir des travailleurs sur l’usage de la richesse créée et l’efficacité sociale de ce pouvoir. Incarnation concrète de la lutte des classes pour l’utilisation des richesses produites dans l’entreprise, la cotisation sociale a donc constitué dès sa naissance la bête noire à abattre du patronat.

L’efficacité de la novation a limité la portée des attaques successives du patronat contre la Sécurité sociale, jusqu’à la substitution de la cotisation sociale par la fiscalité. Conjuguée à la crise d’efficacité du capital organisant la destruction de l’emploi pour assurer la rémunération du capital, l’ampleur de la substitution sape désormais les bases du système lui-même. Le glissement d’un financement par la cotisation sociale vers un financement socialisé change la nature du système de Sécurité sociale.

Pour éviter la catastrophe, il est donc nécessaire de renforcer le poids de la cotisation sociale dans le financement de la Sécurité sociale2. L’élargissement de sa base de calcul à d’autres éléments de la valeur ajoutée globale et la modulation de ses taux en fonction du rapport entre masse salariale et valeur ajoutée produite dans l’entreprise permettraient notamment de redynamiser les politiques salariales des entreprises et avec elles les sources de financement de la Sécurité sociale. 

 

1. Maya Bacache-Beauvallet, Dominique Bureau, Francesco Giavazzi et Xavier Ragot, « Quelle stratégie pour les dépenses publiques ? », note 43 du Conseil d’analyse économique, juillet 2017. Cette note prolonge sur ce thème la réflexion engagée 18 mois plus tôt dans la note du CAE dédiée à l’organisation du système de protection sociale français de Antoine Bozio et Brigitte Dormont préconisant la fin du système mixte liant assurance maladie et complémentaires santé et la mise en place d’un « panier de soins solidaire » fixé par le Parlement – aux complémentaires santé de se recentrer sur les soins hors panier au premier euro.

2. Cf. article de Catherine Mills dans ce même numéro d’Économie et Politique

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