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Les collectivités territoriales, l’autre cœur de cible de l’austérité

Les collectivités territoriales sont directement ciblées dans la course au désendettement. Perçues et conçues comme un levier important de la réduction de la dette publique, diverses évolutions de leur fonctionnement, de leur organisation et de leur mode de financements ont été entreprises au cours de ces dernières années. Plusieurs sont entrées dans les faits. D’autres voient leur application suspendue à certains événements politiques, même si on peut craindre, en l’état des propositions formulées par les partis majoritaires, et ce malgré les effets d’annonce, d’assister au final à des corrections à la marge des projets initiaux.

Il faut souligner que la restructuration  des collectivités territoriales n’est pas à l’œuvre seulement depuis l’ère Sarkozy.  Des mesures, des lois, ont profondément fait changer ces dernières au coursdes départements à partir du 1 janvier 2004. En des décennies écoulées, sans qu’il y ait eu forcément une analyse réelle de ces évolutions.  En caractériser le sens général, notamment à l’épreuve du temps et des expériences, conduit sans exagération à dresser le constat d’une transformation de type libéral de l’ensemble des règles de gestion des collectivités territoriales.

Quelques repères dans le temps à propos des règles de gestion des collectivités territoriales

Une collectivité territoriale, ou aussi collectivité locale, désigne toute division administrative au-dessous du niveau de l’État à condition que cette division administrative soit dirigée par une assemblée délibérante élue distincte de l’État  (commune, département, région, communauté d’agglomérations ou de communes).

Sur une période de 20 ans, plusieurs actes importants ont participé à faire évoluer le rôle et la gestion des collectivités territoriales de façon significative. C’est ainsi que selon ses concepteurs, afin de fonder la comptabilité communale sur une plus grande transparence et de la rapprocher  de celle utilisée par les personnes privées, la loi du 22 juin 1994 mettait en place une réforme importante traduite notamment par l’instruction ministérielle M 14. Il s’agissait, d’une part, de remplacer les anciennes nomenclatures budgétaires communales, mais aussi de mettre en place de nouvelles techniques comptables dont l’objectif était de rendre comparables la comptabilité des communes et celle des entreprises en faisant appel à des techniques comme l’amortissement, les provisions ou encore le rattachement des recettes et des charges à l’exercice.

Pour les départements, ce fut l’instruction M 52 qui aboutit à la loi du 19 février 2003 prévoyant l’application de ces nouvelles  règles à l’ensemble des départements à partir du 1 janvier 2004. En résumé, cette réforme de la règle comptable des collectivités territoriales allait se traduire par une reformulation de la liste de chapitres, la révision des modalités d’amortissement ainsi que des règles relatives aux autorisations de programmes par la comptabilité publique. Cette réforme de la gestion comptable des collectivités  locales devait au final impacter leur gestion au sens large. On ne passe pas sans conséquences concrètes sur la gouvernance territoriale d’une comptabilité publique à une méthode privée inspirée du modèle anglo-saxon.

En arrière-plan, l’objectif était d’amener les collectivités territoriales à utiliser un langage compatible avec celui des marchés financiers vers lesquels elles étaient invitées à se tourner. Il fallait donc qu’elles puissent présenter à ces derniers un bilan comptable facilement lisible et compréhensible afin qu’ils puissent décider des prêts et des taux d’intérêt qu’ils proposeraient. On ne peut s’éviter de voir dans ce processus une certaine filiation avec la loi Giscard-Pompidou de 1973 contraignant l’État à se financer auprès des marchés financiers.

Souligner cette dérive ne signifie pas que certaines évolutions n’étaient pas nécessaires. Mais il aurait été sans doute préférable de donner aux collectivités territoriales les moyens de disposer d’un outil d’analyse réel de l’efficacité sociale de leurs investissements et de leurs dépenses de fonctionnement plutôt que de vouloir les soumettre aux critères de la rentabilité. D’autres événements ont marqué profondément l’évolution des collectivités territoriales. Il s'agit plus particulièrement de deux lois ayant vu le jour à la fin des années 1990.

La loi d’orientation sur l’Aménagement et le développement durable du territoire (dite loi Voynet), du 25 juin 1999

Cette loi a créé deux nouvelles entités territoriales : le pays et l’agglomération, qui ne sont pas de nouveaux échelons administratifs,  ni de nouvelles collectivités territoriales. Ces deux nouvelles entités se devaient d’être porteuses d’un projet définissant les orientations de choix de développement économique et d’aménagement urbain, soit de l’agglomération, soit du pays.

La loi relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement) du 12 juillet 1999

Cette loi donne les moyens aux communes de se regrouper en communauté de communes, en communauté d’agglomération ou en communauté urbaine selon différents seuils de population. Il est précisé que les regroupements de communes, pour qu’ils soient pertinents et cohérents, doivent se faire sur l’intention de réaliser des projets en commun et non uniquement sur des critères financiers.  Or dans la réalité ce qui a essentiellement conduit au regroupement de communes en structures administratives nouvelles (EPCI (1)) est la question budgétaire. Ces regroupements ont été fortement recommandés par les Préfets eux-mêmes et la carotte des dotations supplémentaires ainsi que la TPU (2) ont fait le reste.

Il serait irréaliste de nier le besoin de solidarités et de coopérations entre les communes. Par exemple, en matière de gros équipements collectifs. Mais cela ne signifie pas de passer pour autant à l’installation de superstructures administratives venant constituer de nouvelles strates dont on ne voit pas vraiment la finalité réelle, sinon à terme de se substituer à d’autres.

En toile de fond de ces deux textes ressort la question centrale du financement des collectivités territoriales et de leur autonomie budgétaire. Rappelons qu’à cette étape, cela faisait quinze ans que le virage de la rigueur avait été pris par le gouvernement Mauroy et que de premiers signes perceptibles de difficultés de financement des budgets publics commençaient à se manifester. Derrière ces deux lois, réside la question des dépenses des collectivités territoriales avec en contrepoint la volonté d’en contenir l’augmentation. L’objectif essentiel recherché par les lois dites de coopération intercommunale de l'époque était de limiter de façon durable la progression de la dépense face à un tassement des recettes. Il convenait de trouver les moyens de « maîtriser » plus particulièrement les dépenses de fonctionnement. Dès lors, le rationnement des moyens de fonctionnement des services et la réponse aux besoins sociaux allaient être au centre des objectifs de gestion.

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010

Le troisième acte de cette restructuration des collectivités territoriales est la réforme de l’organisation territoriale de l’État, dite réforme Balladur, loi qui a été adoptée mais dont l’application  se fera sur un temps assez long puisque son plein rendement est prévu en 2014.

Cette loi qui traite des questions d’organisation administrative n’y va pas de main morte. Elle propose tout simplement d’en finir avec les régions en tant que collectivités territoriales puisqu’elles ne disposeraient plus de la possibilité de lever l’impôt et donc de voter un budget autonome. La loi Balladur propose en outre de remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux par des conseillers territoriaux. Elle généralise la mise en place de structures intercommunales avec pour objectif la fusion d’un certain nombre d’entre elles jugées trop petites en des entités plus vastes. C’est de cette conception  qu’est née l’idée des métropoles et autres ensembles aux allures gigantesques. Mais cette loi travaille aussi la fiscalité locale avec une tendance prononcée à la spécialisation fiscale.

Avec la loi Balladur, un palier est franchi. Elle apporte une nouvelle pierre à l’entreprise de démantèlement de la vie sociale et démocratique de notre pays. Elle place les collectivités territoriales au même rang que l’ensemble des autres administrations de l’hexagone, n’étant présentées que comme des unités dispendieuses, inefficaces voire inutiles et surtout devant apporter leur contribution au sauvetage des marchés. L’heure de la RGPP (3) a sonné pour les collectivités territoriales. À la vague de restrictions budgétaires engagées correspond la volonté de soumettre les finances locales et les politiques publiques locales au diktat des marchés financiers. De ce point de vue la déclaration du PS sur la remise en cause de la loi Balladur en n’en dénonçant que l’aspect antidémocratique  pose question.

Car si les initiateurs des trois textes de lois évoqués s’appliquent à les présenter essentiellement sous une dimension institutionnelle, c’est-à-dire comme le règlement de questions de forme ou au mieux, d’organisation, la réalité est autre. Derrière ce qui apparaît comme relevant de l’institutionnel, est fondamentalement  posée la problématique du financement des collectivités territoriales avec une dimension exacerbée depuis l’explosion de l’épisode 2008-2009 de la crise systémique dans laquelle se trouve aujourd’hui plongé l’ensemble de notre société.

Les collectivités territoriales dans l’œil du cyclone des marchés

La Cour des comptes dans un rapport sur la gestion de la dette publique locale en date du 13 juillet 2011 à la suite d’une enquête réalisée auprès de plus de 150 collectivités territoriales et établissements publics locaux fournit les indications  suivantes.

Dans un contexte d’investissements  importants jusqu’en 2009 – 71 % de l’investissement public, toutes collectivités confondues –, l’encours de la dette figurant au bilan des collectivités territoriales s’est accru depuis 2004 de 41 %. La Cour indique cependant que la part de la dette publique locale dans l’ensemble de la dette publique reste relativement stable (10 % en 2010). Mais il faut considérer que l’ensemble de la dette a connu une croissance exponentielle  au cours de ces dernières années passant de 1101 milliards d’euros fin 2009 à 1591 milliards d’euros fin 2010.

Enfin la Cour des comptes précise également que si les règles budgétaires  restent contraignantes  avec une « règle d’or  » qui oblige notamment à ce que l’emprunt soit réservé au financement de l’investissement, les règles budgétaires  sont parfois contournées. À cet état de faits s’ajoute que les collectivités locales ont été conduites à recourir à des emprunts de plus en plus risqués faisant peser une certaine incertitude sur l’évolution de leur situation financière.

Ce rapport a en outre l’intérêt de souligner que le temps où les collectivités territoriales pouvaient s’estimer à l’abri des logiques à l’œuvre au plan national et européen est révolu. Elles sont totalement concernées et frappées par les choix libéraux. Il n’y a pas un havre de paix local dans un contexte national ou international en proie aux plus violentes  secousses économiques, sociales et financières. Après la restructuration des grandes directions de l’État sous la coupe des Préfets, le tour des collectivités territoriales est venu. C’est le principal objectif de la réforme Balladur.

Une intense bataille idéologique

Présentées de façon totalement dissociées, la réforme engagée du financement des collectivités territoriales avec la suppression de la taxe professionnelle et la réforme de leur organisation administrative ne sont dans les faits que les deux versants d’une même stratégie. Une stratégie qui consiste, dans une logique de réduction des budgets publics, à rationner la dépense des collectivités territoriales et donc à remettre en cause leurs modes de gestion de cette dépense que ce soit en matière d’organisation, d’objectifs et d’effectifs des services, de maillage territorial ou de formes de représentation.

Si cette évolution prend une allure beaucoup plus radicale aujourd’hui, il convient de constater qu’elle n’arrive cependant pas dans un ciel totalement serein. Elle trouve son origine plusieurs années en arrière suivant en cela le même schéma de déstructuration que les services publics et participant de la même dérive de gestion ultralibérale que l’ensemble de la société.

Dès le milieu des années 1990, on a assisté à diverses formes d’externalisation de services – par exemple, l’affermage de l’eau qui avait pourtant l’avantage de procurer une manne budgétaire salutaire pour les finances de certaines collectivités. Des opérations du même ordre suivirent concernant la restauration scolaire, la collecte des ordures ménagères, le transfert de missions sociales à des structures associatives…

Puis à partir des années 2003-2004, vint le temps d’alertes sérieuses, engendrant dans de nombreux cas un net tour de vis dans les dépenses, marqué par :

 Les premiers non-remplacements d’emplois et une certaine généralisation de la déréglementation de la gestion des personnels (mise à mal de la règle de l’ancienneté, recours massif à du personnel non titulaire, promotion au choix, poussée des régimes indemnitaires).

 De nouvelles externalisations de missions comme la programmation culturelle, voire aussi la réorganisation de l’administration  locale selon les principes du front office et du back office (pôle  multi accueil, concentration des services).

 De premières mises sous surveillance  par les Chambres régionales des comptes et les Préfets.

 Mais aussi, un début de flambée de la fiscalité locale pesant sur les ménages.

C’est également au cours de cette période de plus de 25 ans que certains concepts d’essence progressiste ont été instrumentalisés afin de dissimuler l’objectif réel des nouveaux critères de gestion devenus à la mode. Des critères reposant sur d’innombrables indicateurs quantitatifs, tous largement inspirés de ceux employés dans le cadre de la direction participative par objectifs (DPO), nec plus ultra du management dans le secteur privé avec les résultats désastreux que l’on connaît en matière d’emplois et de développement de l’activité industrielle par exemple.

Un des premiers concepts manipulés fut celui de la décentralisation. Si cette question traduit un véritable enjeu de maîtrise démocratique à la fois locale et nationale, il y a loin de la coupe aux lèvres lorsqu’on observe les opérations  conduites  à ce motif. La décentralisation apparaît plus comme une déconcentration de missions nationales vers le local dans le dessein d’alléger les finances de l’État, que comme le transfert d’un réel pouvoir de gestion aux populations  locales et à leurs représentants. Sans véritable compensation budgétaire, les transferts de compétences ont surtout permis de contenir la croissance du déficit national tout en venant peser de plus en plus lourdement sur les finances locales. À ce titre on peut citer la quasi-généralisation des polices municipales, le transfert des personnels TOS et ATOS, le transfert de la gestion des cartes d’identités, des permis de construire, la départementalisation de la gestion du réseau routier national, le financement  de l’aide au développement économique, de la dépendance, du RMI, du RSA…

Le second concept galvaudé a été celui de la coopération intercommunale. Partage des coûts de certains investissements, répartition des charges de centralité, lutte contre le dumping fiscal entre communes, construction d’une communauté de destin entre territoires, tels étaient les objectifs  affichés dans les attendus de la loi Chevènement  installant les EPCI à taxe professionnelle unique.

Si la notion de coopération et de solidarité entre communes, notamment, constitue une donnée indispensable pour développer des projets d’aménagement local, il n’est pas certain que les structures actuelles correspondent effectivement à ce besoin. Tout d’abord, il faut remarquer que l’idée de fiscalité unique a uniquement concerné la fiscalité locale des entreprises (taxe professionnelle) et que le mode d’harmonisation retenu a eu plutôt tendance à faire baisser les taux.

Par ailleurs, la multiplication  des strates d’administration locale pose question. Le transfert des compétences des communes vers les communautés conduit à une vraie dévitalisation de certaines missions communales. Avec la tension des budgets locaux, une tendance de plus en plus lourde se dessine : redéployer  les services communaux vers les EPCI, interrogeant sur le devenir même des communes. La mise en place des instruments de coopérations intercommunales, outre le besoin de réduire et de partager  les coûts de centralité et de créer une meilleure unité territoriale, n’était-elle pas déjà révélatrice d’un état de crise de l’organisation administrative des territoires ayant pour origine des problématiques budgétaires volontairement ignorées ?

Cependant pas besoin d’être grand clerc pour imaginer, malgré le rôle d’amortisseur  « rationnel »  des EPCI, l’augmentation des dépenses que l’ensemble des missions transférées et le coût de fonctionnement des nouvelles structures intercommunales allaient engendrer. D’autant que ces dernières devaient faire face, au-delà des dotations d’aubaine, à une baisse tendancielle de leurs recettes.

C’est en effet à ce moment précis qu’étaient à la fois décidées des mesures d’allégements fiscaux en faveur des entreprises (taxe professionnelle, droits de mutations) et la limitation des dotations de l’État.

Avec la crise financière et économique de 2008-2009 nous sommes entrés dans une période d’accélération des événements.

Ce qui se passe au quotidien c’est  une montée en Europe des entreprises de casse des modèles sociaux avec une spéculation qui se déchaîne. Les collectivités territoriales sont cœur de cible, tout comme l’est d’ailleurs le financement de la retraite.

L’épisode 2008-2009 de la crise systémique est marqué par la plus grave crise financière depuis 1929 à laquelle correspond la récession la plus profonde depuis la dernière guerre. À son origine, il y a la logique de « l’argent pour l’argent  » contre la vie et le développement des êtres humains et de leur environnement.

Avec « l’argent pour l’argent  », les nouvelles technologies (révolution informationnelle), qui devraient permettre de consacrer énormément en temps et en moyens au développement humain, sont utilisées pour faire grimper la valeur des titres pour les actionnaires, supprimer des emplois et accentuer l’exploitation. Comme l’ensemble de la société, les collectivités locales sont prises dans le tourbillon de l’exacerbation de la crise systémique résultant de choix de gestion pour la rentabilité financière.

En fait les nouvelles technologies permettent d’énormes gains de productivité. Avec elles, les entreprises ont besoin de moins dépenser en salaires et en équipements, d’où des surplus d’argent disponibles croissants.

Ces énormes surplus devraient servir à financer les investissements publics et sociaux, particulièrement  les services publics et les collectivités territoriales. Mais, sous l’emprise des critères de rentabilité financière, ils servent à spéculer. Au final, cela déprime la demande et limite la croissance des débouchés, alors qu’on développe des capacités de plus en plus productives. Et cela tend à réduire l’assiette des prélèvements  fiscaux et sociaux, tarissant la source de financement des budgets publics (administrations, collectivités territoriales).

Tout est ainsi fait pour que diminue la part, dans les richesses produites, des prélèvements publics et sociaux (impôts, cotisations sociales) nécessaires au financement des services publics, des collectivités territoriales et des dépenses de développement humain. Et cela, afin d’accroître  la part, dans les richesses  produites, des prélèvements financiers (intérêts et dividendes).

Si une telle évolution ne semble pas toujours avoir été perçue par les collectivités territoriales  avec la même acuité que dans les autres secteurs publics, ce n’est plus le cas. Aujourd’hui  elles n’ont plus seulement à subir les effets des divers épisodes de restrictions budgétaires, mais elles doivent devenir les acteurs de leur propre dégradation. La nouvelle situation créée par l’exacerbation de la crise systémique implique, pour le capital et ses représentants, de trouver de nouvelles marges de manœuvre.  Les marchés ont d’immenses besoins de se régénérer et imposent pour cela des coupes de plus en plus profondes dans les budgets publics et sociaux pour capter en leur faveur une part toujours plus grande de la valeur ajoutée.

C’est le sens de l’engagement par le gouvernement Sarkozy, en conformité avec les objectifs européens, de toute une série de mesures toutes plus drastiques les unes que les autres passant par :

 la réduction des prélèvements fiscaux sur le capital, la fortune et les entreprises ;

 des attaques sans précédents contre les services publics, notamment l’emploi public : la RGPP (100 000 fonctionnaires supprimés en 3 ans, des centaines de services restructurés, fusionnés, abandonnés, des directions fermées).

Et c’est naturellement à ce régime que la droite veut soumettre  les services publics  locaux. Mais en la matière le pouvoir central n’a pas directement la main. Il lui faut donc conduire les collectivités territoriales  à consentir d’elles-mêmes à sacrifier leurs services et leurs emplois publics. De ce point de vue, la suppression de la taxe professionnelle, outre le pain béni qu’elle représente pour le Medef, est un excellent instrument. Avec des recettes  fiscales réduites de 20 %, les collectivités territoriales n’ont d’autre choix que de tailler dans leurs dépenses de fonctionnement donc inévitablement dans leurs emplois et leurs missions publiques. Devenue outil de restructuration, la réforme de la taxe professionnelle s’intègre parfaitement à l’économie du projet Balladur de réorganisation « régressive  » de l’administration territoriale de l’État (RéATE) fondée sur la casse du service public local et la destruction de la proximité. Mais là ne se limitent pas les velléités d’une telle politique. Le Rapport Carrez ne préconisait-il pas de conditionner le montant des dotations  aux économies réalisées ?

En devenant la cible principale de la seconde phase de la révision des politiques publiques, les collectivités territoriales sont dorénavant totalement soumises au dogme des traités de Maastricht et de Lisbonne de la réduction des déficits publics. Et c’est dans ce contexte, auquel il faut ajouter la fermeture du robinet du crédit bancaire et la chute de l’activité des PMI, PME résultant pour une part d’un investissement local en baisse, qu’il est question de soumettre  les collectivités territoriales au principe de la « règle d’or ».

Si ces dernières appliquent déjà la « règle d’or », comme le souligne le rapport de la Cour des comptes du 13 juillet 2011, ce projet prend à l’aune du Mécanisme européen de stabilité une autre signification.

Il pourrait en effet s’agir d’inciter  les collectivités territoriales à ne financer leurs investissements que sur leurs fonds propres, supposant de dégager des marges d’autofinancement de plus en plus importantes. L’objectif ne pouvant être atteint que par une réduction violente des dépenses de fonctionnement. Il est aisé d’en déduire les coupes supplémentaires occasionnées dans le fonctionnement des services et la masse salariale. Mais il pourrait aussi être question d’envisager que les marchés financiers, pour accorder des prêts aux collectivités territoriales, exigent une sorte de caution que l’argent représenté par les capacités d’autofinancement pourrait constituer. De leur montant dépendraient le volume des sommes prêtées et le montant des taux d’intérêt. Dans les deux cas, le but est de faire baisser le volet dépenses pour limiter le service public local et capter la manne ainsi dégagée soit directement soit en privatisant des services, ce qui peut aller des ordures ménagères jusqu’à la petite enfance.

Le besoin de mesures radicales face à l’urgence de la situation des collectivités territoriales

Sans dresser un inventaire exhaustif des difficultés que connaissent les collectivités territoriales, il convient de les identifier afin de pouvoir trouver des solutions à la hauteur des enjeux posés.

D’une part les collectivités territoriales sont confrontées :

 à la montée de la demande sociale en réponse à l’augmentation du chômage et de la précarité ;

 au leur rôle nouveau dans le développement des capacités humaines (éducation, santé culture, recherche…) et des infrastructures ;

 à la gestion des mutations économiques, aux reconversions et à la réindustrialisation, au soutien aux victimes des restructurations, à la valorisation des atouts des territoires…

De l’autre elles doivent faire face :

 à la réduction relative de leurs recettes fiscales, conséquence des diverses réformes de la taxe professionnelle (TP) et de la disparition d’une partie des droits de mutation. En rythme annuel la suppression de la TP représente un manque de recettes de 8 milliards d’euros mettant particulièrement en difficultés les échelons intercommunaux  dont 96 % des recettes fiscales provenaient de la TP et qui avec la CET(4) n’en retrouveront que 47 % ;

 à la déresponsabilisation   sociale et territoriale croissante des grands groupes dont les établissements structurent souvent les bassins d’emplois (par exemple à Angoulême le groupe Schneider, à Romans-sur-Isère le groupe Areva) ;

 à la limitation des dotations de l’État jusqu’à leur gel, qui s’est traduit dans les lois de finances de 2011 et 2012 par le gel des enveloppes normées ;

 à une obligation de réaliser des économies supplémentaires, 200 millions d’euros exigés par la loi de finances de 2012, auxquels s’ajoute une baisse des dotations de compensation fiscale de 14,5 % ;

 à la faiblesse de la croissance qui tarit la richesse locale ;

 à la montée de l’endettement des collectivités territoriales, des prélèvements des banques et des grands groupes avec la privatisation des services publics et des montages financiers tels que les PPP (5) ;

 au transfert par l’État d’un nombre de plus en plus élevé de compétences  vers les collectivités territoriales sans attribuer les moyens correspondants [le financement des missions transférées lorsqu’il est compensé,  l’est au coût de l’année de transfert sans aucune actualisation] ;

 aux difficultés du renchérissement du crédit et de la fermeture du robinet par les banques.

Des propositions de trois ordres en lien avec les enjeux nationaux et européens Elles sont principalement de trois ordres : fiscal, financier et démocratique. S’y ajoute le besoin d’opérer un changement dans la conception même de la conduite des politiques locales afin de sortir du carcan dans lequel les enferment  depuis des années les orientations au service du développement d’un système capitaliste financiarisé, faisant pression à la baisse contre tout ce qui va dans le sens du développement des capacités humaines et de la satisfaction des besoins sociaux. Il faut en effet ne pas oublier qu’en dehors des missions régaliennes dont le cœur est pour les communes, l’État Civil, l’action  des collectivités territoriales  consiste essentiellement en des services à la population, donc en un soutien au développement de services publics.

Préalablement aux pistes de solutions proposées, il convient de définir l’objectif recherché. De façon générale il peut se résumer dans le mot autonomie. Tout d’abord une autonomie  financière, ce qui suppose aujourd’hui de trouver de nouvelles recettes pérennes pour les collectivités territoriales. Et une autonomie politique découlant de la première, qui se matérialise par la capacité de lever l’impôt et de bâtir un budget, seul moyen réel avec un exercice rénové de la démocratie locale, impliquant  élus, personnels et population, de permettre une indépendance de décision et de gestion.

Des mesures fiscales

 La question centrale est de retrouver une vraie responsabilisation  sociale et territoriale des entreprises. C’est sur ce terrain que se dispute l’accaparement du produit de la richesse créée par les marchés financiers au détriment des investissements publics et sociaux. C’est pourquoi nous proposons la mise en place d’un impôt territorial des entreprises, sorte de nouvelle taxe professionnelle et véritable impôt sur le capital calculé sur les biens d’équipement  (mobiliers et immobiliers) ainsi que sur les actifs financiers des sociétés et des banques, quelque 1 500 milliards, taxés à 0,5 %. Le montant ainsi collecté servirait à financer les communes. Il serait réparti en fonction d’une péréquation dont les critères seraient le nombre d’habitants et leur situation sociale. Rien à voir donc avec la proposition de péréquation horizontale qui à partir d’une petite manne de l’État d’1,1 milliard d’euros consisterait en une répartition entre communes riches et communes pauvres. Il semble qu’il y ait en plus un problème dans la définition du mot pauvre puisqu’une  ville comme celle de Vaux-en-Velin qui est classée troisième ville la plus pauvre de sa strate devrait mettre la main à la poche à hauteur de 100 000 euros. Cherchez l’erreur !

 L’autre nécessité est d’engager enfin une vraie révision foncière permettant de recalculer les valeurs locatives qui constituent la base d’imposition à la taxe foncière et à la taxe d’habitation. Il s’agirait véritablement  de mettre en œuvre une profonde réforme de ces valeurs en redéfinissant les critères à retenir au titre des éléments dits de confort et de revoir la nomenclature  des locaux de référence. Enfin il conviendrait d’effectuer une mise à plat des coefficients communaux  en proposant une harmonisation de ceux-ci à partir de trois ou quatre indices de situation particulière clairement définis.

Des mesures d’ordre financier

 Il est absolument nécessaire de limiter les taux d’intérêt des prêts toxiques remboursables par les collectivités territoriales et autres établissements publics, au niveau de celui qui devrait être normalement pratiqué dans le cadre de prêts « classiques  ». On ainsi pourrait en fixer la limite à 3,5 %, niveau proche de celui servi actuellement par l’État pour ses emprunts à 10 ans (3,6 %).

 La mise en place au sein du pôle bancaire et financier public d’une banque publique de financement des collectivités territoriales et la limitation du taux d’intérêt pratiqué par cette banque à 2,5 % avec un abaissement jusqu’à 0 % en fonction de l’utilité sociale des investissements réalisés. Ces taux seraient d’autant plus abaissés que les investissements  locaux seraient utiles socialement porteurs d'emplois et de formation et de développement du service public.

Ces mesures doivent être articulées à une politique de promotion massive en France et en Europe des services publics pour installer un autre type de croissance fondé sur le développement des capacités humaines. Il s’agit également de faire le choix d’une vraie réindustrialisation. Naturellement de telles orientations amènent à interroger directement les politiques de l’emploi, les choix salariaux, le rôle des pôles de compétitivité et celui des banques, notamment de la Banque centrale européenne.

Pour y répondre, il est nécessaire de formuler des propositions concrètes en trois domaines notamment :

 la création en lien avec un pôle public bancaire et financier d’un fonds national et de fonds régionaux pour l’emploi et la formation permettant d’orienter le crédit bancaire à partir d’une sélectivité articulée à la bonification des taux d’intérêt en fonction de l’efficacité sociale et environnementale  des investissements ;

 la création à partir de la prise de titres de dette publique par la BCE d’un fonds de développement social qui serait mobilisé pour soutenir le développement des services publics. On mesure à quel point cela concernerait les collectivités territoriales ;

 la transformation des pôles de compétitivité en des pôles de coopération,  véritables lieux d’excellence du développement des capacités humaines.

Des mesures d’ordre démocratique et institutionnel

D’une part, il serait nécessaire après bientôt quinze ans de fonctionnement, de dresser un bilan réel de l’intercommunalité.  S’il ne s’agit en aucun cas de décréter a priori de l’efficience ou de l’inefficience de telle ou telle forme d’organisation, certaines questions doivent être posées.  Y a-t-il empilage et surabondance de strates territoriales ? Quel type de fonctionnement, quel mode de représentation au sein de ces instances  ? La commune est-elle toujours la cellule de base de l’organisation territoriale et de son expression démocratique  ? Si oui, comment organiser différemment la coopération territoriale, éviter la mise en concurrence des territoires, partager le coût des équipements lourds et les implanter de façon harmonieuse sur l’ensemble du territoire national ?

De l’autre, il s’agit de proposer une nouvelle donne démocratique aux collectivités territoriales. En premier lieu, un véritable statut de l’élu est nécessaire accompagné d’une vraie réflexion sur le pouvoir relatif des conseillers municipaux et du maire. La fonction de maire évolue de plus en plus vers une forme présidentialiste, ce qui constitue souvent une première entrave au fonctionnement de la démocratie locale. À cette réflexion, il devrait s’en ajouter deux autres.

La première porte sur l’articulation au plan local entre démocratie représentative et démocratie participative. La création de lieux, d’instances locales où les citoyens, dotés de droits nouveaux, pourraient exercer un pouvoir de contrôle et un pouvoir de décision sur les choix de gestion locale et les orientations  budgétaires, est un objectif à atteindre. Cela permettrait en outre l’exercice d’une véritable évaluation citoyenne de l’efficience des missions publiques locales et de poser clairement la question du développement de nouveaux services publics locaux (eau, restauration scolaire, culture, loisirs, ordures ménagères et déchets, logement, petite enfance, aide à la personne…).

La seconde concerne plus directement la gestion des personnels. Le statut des agents territoriaux nécessite d’être revu afin de leurs assurer une plus grande indépendance vis-à-vis du pouvoir politique et leur permettre de dérouler une carrière en toute indépendance. Il est nécessaire de résorber au plus vite le fort volant de personnels nontitulaires et contractuels et d’en finir avec les pouvoirs discrétionnaires des exécutifs en matière de nomination-promotion. Le fonctionnement des CAP et des CTP doit être transformé afin de permettre aux personnels et à leurs représentants disposant de nouveaux pouvoirs, d’intervenir dans la gestion concrète et l’organisation de leur service.

Enfin, si la domination des critères capitalistes dans les choix de gestion rend nécessaire la formulation de propositions alternatives, elle exige que ces propositions soient portées clairement à la connaissance des populations et soumises à leur appréciation. C’est pourquoi il est urgent de re-politiser la vie locale. L’administration des collectivités territoriales ne peut plus se satisfaire d’une gestion où l’exercice principal  consisterait à ne pas faire trop de vagues. Penser qu’il est possible de répondre sans sourciller aux injonctions des Préfets et des Chambres régionales des comptes et de faire croire aux populations qu’on répond de mieux en mieux à leurs besoins, est une posture à terme intenable. La réalité au plan local, à l’instar de ce qui se produit au niveau national ou européen, risque en effet de venir rapidement frapper à la porte.

Gérer les collectivités territoriales suppose de mettre en œuvre de vraies qualités de gestion mais aussi de savoir faire de la politique. C’est-à-dire de retrouver le chemin de la lutte, de la voie d’une intervention politique de terrain avec les citoyens permettant de situer clairement les responsables de la situation, et de faire mûrir des propositions à la fois cohérentes,  efficaces et radicales qui mettent en perspective le vécu local avec les choix politiques effectués aux plans national et européen. La lutte locale fait partie intégrante du combat pour changer la politique décidée à Paris et à Bruxelles. Oublier cette dimension c’est accepter le délitement des divers niveaux d’organisation de notre territoire, un processus sans fin de restructurations à une échelle de plus en plus inhumaine. Chaque élu doit aujourd’hui prendre conscience de tels enjeux au risque d’être confronté aux pires contradictions. 

(1) EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale.

(2) TPU : Taxe Professionnelle Unique.

(3) RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques. (4) CET : Contribution Economique Territoriale.

(5) PPP : Partenariat Public Privé.

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