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Sortir les collectivités territoriales de la nasse

Asphyxiées par une réduction de leurs recettes et une hausse de leurs dépenses, les collectivités territoriales sont aujourd’hui au point de rupture et contraintes à l’endettement. Pourtant, les banques œuvrent désormais à la raréfaction du crédit aux collectivités locales, les empêchant

de construire leurs budgets. De fait, les exécutifs locaux sont poussés à réduire leurs budgets de fonctionnement et le niveau de leur épargne pour y puiser les fonds de leurs actions publiques ou à s’ouvrir à la privatisation de ces services publics locaux via des partenariats publics-privés. Cette

stratégie du système financier organisée de concert avec le gouvernement Sarkozy et les institutions européennes conduit à mettre en place une sorte de règle d’or appliquée aux collectivités locales, qui se traduit in fine par une atrophie de la réponse publique aux besoins des territoires. L’enjeu d’une réforme du financement des collectivités locales couplée à une réforme d’ensemble des financements de l’action publique est dorénavant crucial.

Les collectivités territoriales ont en charge une grande part des politiques publiques. Fortes de leurs 2 millions d’agents, elles interviennent dans les domaines de la politique sociale, de l’éducation, de la formation, de l’équipement, de l’environnement,  des transports,  du développement économique, etc. Elles contribuent massivement au développement des capacités humaines à l’échelle des territoires. Essentielles à l’activité économique du pays puisqu’elles contribuent à hauteur de 71 % de l’investissement public national, elles sont aussi un rempart déterminant à la crise pour les populations.

Pourtant, les collectivités territoriales sont aujourd’hui à l’asphyxie. Elles doivent faire face à l’intensification d’un double mouvement de rationnement de leurs recettes et d’explosion de leurs dépenses impulsé par la droite depuis 2002.

En matière de dépense, les collectivités locales doivent faire face à un désengagement progressif de l’État de ses missions de service public. Avec la gestion des mutations économiques qui ont durement affecté les territoires ces 40 dernières années, dans un contexte de hausse des demandes  sociales d’une population frappée par la crise, le chômage et la précarité, elles doivent désormais assumer :

 Le désengagement de l’État de ses missions de solidarité nationale.

Le transfert des missions de solidarités nationales a multiplié par 2 le niveau de la dépense sociale des collectivités territoriales. De 14 milliards d’euros en 1998, les dépenses sociales atteignent  désormais 35 milliards d’euros, et pèsent pour 60 % dans les dépenses de fonctionnement. Sans être compensées à l’euro près de la dépense engagée. Un rapport du Sénat évaluait en 2009 à 4,34 milliards d’euros le surcoût non compensé pour les départements des seules missions de solidarité nationale (RMI, APA, Handicap) abandonnées par l’État.

 Les conséquences  de l’Acte II de la décentralisation de 2004.

Elle a accéléré le transfert de compétences de l’État vers les collectivités sans là aussi assurer une compensation de moyens à l’euro près de la dépense engagée annuellement. Conçue essentiellement pour réduire le niveau de la dépense publique d’État, elle a contribué à l’explosion des budgets de fonctionnement des collectivités (149 milliards d’euros en 2010 en hausse moyenne de 2,2 % par an). Une étude du cabinet Ernst et Young commandée par l’ADF avait évalué en 2005 le surcoût global de la décentralisation pour les collectivités territoriales à 2,9 milliards d’euros pour les seules 4 années suivant sa mise en œuvre !

 Les effets induits de la RGPP du mandat Sarkozy. Moins visible mais lourd pour les dépenses des collectivités locales, le non-renouvellement d’un départ en retraite sur deux des fonctionnaires d’État, la restructuration interne des services de l’État et des services publics associés, ainsi que la réorganisation des services déconcentrés de l’État, bref, l’ensemble des mesures visant à réduire les dépenses de l’État ont contribué à élargir le champ des missions et des interventions des agents des collectivités et gonflé artificiellement le niveau de leurs dépenses de fonctionnement (embauches de compensation sur les missions et les services généraux, et développements de services afin de suppléer la défaillance locale de l’État sur le service rendu).

Côté recettes, elles subissent la pression combinée d’une  politique d’assèchement  des financements publics répondant aux critères de Maastricht et du Pacte de stabilité, aujourd’hui renforcée par le Pacte de l’euro + et demain par le Mécanisme européen de stabilité, et d’une politique de réduction des prélèvements fiscaux sur les entreprises au nom de la compétitivité.

La réforme de la taxe professionnelle a permis aux entreprises pourtant bénéficiaires des investissements publics locaux de se déresponsabiliser  de leur territoire et de réduire leurs prélèvements fiscaux de

8 milliards d’euros supplémentaires. Une perte dont la compensation par l’État devrait s’éteindre en 2014.

Depuis 2007, les lois de finances enchaînent les mesures de limitation de la contribution des dotations et concours de l’État aux recettes des collectivités locales. La loi de finance pour 2009 introduit la technique comptable de « l’enveloppe   normée » qui plafonne le niveau des dotations et concours de l’État aux collectivités. Les lois de finance pour 2010 et 2011 gèlent l’évolution de cette enveloppe en volume puis en valeur. Et la loi de finance pour 2012 réduit de 14,5 % les dotations de compensation fiscale aux collectivités et introduit un mécanisme de péréquation qui privilégie les collectivités à fort potentiel  fiscal. Au final, les collectivités territoriales subiront des pertes sèches de recettes en 2012. Pour une ville moyenne de 35 000 habitants, la perte est évaluée à 150 000 euros. Pour un petit département de la strate des 200 000 habitants, la perte est évaluée à 4 millions d’euros.

Une mécanique d’ensemble amplifiée par la réforme des collectivités territoriales qui a profondément réorganisé  les flux de financement des collectivités en privilégiant le financement des intercommunalités et des pôles métropolitains au détriment des communes, des départements et des régions.

Les collectivités locales sont désormais arrivées au point de rupture de cette logique régressive. Avec cette politique nationale d’assèchement de leurs recettes et de gonflement de leurs dépenses contraintes,  les exécutifs locaux sont désormais confrontés à des choix cornéliens qui jettent les collectivités dans les bras des banques et des investisseurs privés.

Dépouillés de l’autorité de décision sur les taux de la fiscalité locale (transférée au Parlement par la réforme des collectivités locales dès 2012) mais contraints de présenter un budget à l’équilibre (article L.1612-5 du CGCT), ils sont confinés à l’alternative :

 Ou bien réduire le niveau de leur réponse aux besoins de leurs administrés et leurs services publics locaux ;

 Ou bien recourir à l’endettement auprès des banques et aux montages publics-privés pour maintenir l’offre publique de services à la population.

Si l’endettement des collectivités locales s’était réduit entre 1997 et 2002 (-5,8 %), il repart à la hausse à partir de 2004 et atteint 154 milliards d’euros en 2010. Un chiffre à relativiser selon les collectivités, mais à mettre en rapport avec un besoin de financement constant depuis 2005, démontrant le recours croissant au marché bancaire des collectivités suite à la défaillance de l’État.

Une fausse alternative qui conduit en bout de course  aux mêmes  effets : la réduction de la dépense publique locale en faveur des territoires. Car la mécanique d’incitation à l’endettement local mise en place par la droite s’appuie sur le cadre comptable imposé aux collectivités territoriales qui stipule, d’une part, que l’emprunt ne peut financer que l’investissement, et d’autre part, que les emprunts (capital et intérêt) doivent être remboursés sur leurs fonds propres (épargne et budget de fonctionnement).

Or, face à la pression sur leurs recettes, si les collectivités ont d’abord privilégié une stabilisation de leurs investissements et puisé en priorité dans leur épargne pour financer leur activité, elles commencent désormais à puiser dans leur budget de fonctionnement. Ce qui tend à impacter leurs effectifs territoriaux et à peser in fine sur le niveau du service rendu à la population dans la mesure où la nature même des missions de service public induit que son niveau et sa qualité dépendent du nombre d’agents engagés sur les missions (faibles gains de productivité dans les services en général, et dans les services publics en particulier).

Sorte de règle d’or appliquée aux collectivités territoriales qui pousse à réduire mécaniquement le niveau de la dépense publique locale, cette logique d’assèchement progressif des recettes s’inscrit dans la démarche de l’équipe  Sarkozy visant « à mieux associer les collectivités locales à l’effort de réduction des déficits publics » (vœux aux Parlementaires du 11 janvier 2012). Ceci alors même que la dette des collectivités territoriales ne représente environ que 10 % du PIB, là où celle de l’État est de l’ordre de 70 % du PIB.

Une situation qui n’a pas échappé aux acteurs financiers (banques et assurances) du financement des collectivités. Les banques semblent en effet de plus en plus se désintéresser des collectivités locales. Elles ont réduit en 2011 leur encours aux collectivités de 4 milliards d’euros. Les collectivités locales peinent aujourd’hui à rassembler les financements bancaires nécessaires aux bouclages de leurs budgets d’investissement (en février 2012, il manquait toujours 18 milliards d’euros pour boucler les budgets des collectivités pour l’exercice 2012). La commission d’enquête sur les produits financiers de l’Assemblée nationale (2012) a montré que les banques n’ont répondu à la totalité des volumes demandés par les collectivités de plus de 50 000 habitants que dans 30 % des cas.

Une raréfaction du crédit bancaire aux collectivités qui fait pression sur leurs potentialités d’investissement, et qui en fin de compte contribue à peser encore plus lourdement sur leurs budgets de fonctionnement et sur la pérennité des services publics locaux.

En conséquence de quoi, confrontés à une réduction progressive mais prévisible de leurs engagements réels, les exécutifs locaux tendent à s’ouvrir aux montages publics-privés pour leurs investissements, à la fois dans l’espoir de réduire leurs charges de financement immédiates et avec l’objectif de maintenir un certain niveau de réponse aux besoins sociaux de leurs administrés. Mais avec les risques que l’on sait en matière  d’emprunts toxiques (23,3 milliards d’euros d’encours toxiques pour les collectivités locales sur un encours toxique global de 32,125 milliards d’euros), ou en matière de coûts induits des Partenariats Public/Privé pour les collectivités (cf. rapport de la Cour des comptes 2011).

Cependant, malgré la gravité de la situation, il n’y a pas de fatalité à cette construction régressive. Des alternatives existent pour sortir les collectivités territoriales de la nasse, dont certaines portées par le PCF dans le Front de gauche.

1. Il faut en tout premier lieu briser cette politique obsessionnelle de réduction de la dépense et de la dette publiques, et créer les conditions d’une dynamique nouvelle de création des richesses fondée sur le développement des capacités humaines et un développement productif socialement maîtrisé afin d’accroître les ressources publiques locales.

Cela exige, d’une part, de rompre avec les politiques de flexibilisation de l’emploi et des salaires visant à la valorisation des actifs financiers de l’entreprise, et d’autre part, de s’émanciper des marchés financiers pour financer l’activité économique  en pesant particulièrement sur le rapport de l’entreprise aux banques. La mise en place d’une sécurité d’emploi, de formation et de revenu articulée à des fonds régionaux pour l’emploi et la formation ainsi qu’à un pôle public financier permettant un crédit bonifié aux entreprises pour leurs investissements productifs modulable selon ses effets sur l’emploi, la formation et la valorisation salariale sont des leviers pour y parvenir.

2. Une réforme de la fiscalité locale doit être engagée. Tout d’abord, les exécutifs locaux doivent pouvoir récupérer leurs prérogatives  fiscales et voter les taux nécessaires à la mise en œuvre de la politique pour laquelle ils ont été élus.

Ensuite, une réforme de la fiscalité locale des entreprises et une réforme de la fiscalité locale des ménages doivent être engagées simultanément :

 Une réforme de la fiscalité locale des entreprises afin de restaurer le lien entre l’entreprise et son territoire. Taxe professionnelle rénovée, elle prendrait la forme d’un impôt sur le capital des entreprises dont la base de calcul serait assise sur la valeur de ses équipements mobiliers et immobiliers, complété d’une taxation des actifs financiers des entreprises, banques et assurances à un taux défini par le Parlement.

  La réforme de la fiscalité locale des ménages passerait par une révision des bases d’imposition des immeubles soumis à la taxe foncière et à la taxe d’habitation, ainsi que des critères servant au calcul de cette base. Cette réforme induisant une augmentation significative des bases foncières (dernière révision globale : 1974) et des taux appliqués, afin qu’elle n’alourdisse pas les prélèvements sur les ménages populaires, le montant de la taxe d’habitation serait plafonné à 20 % du revenu mensuel du ménage.

Il va de soi que cette réforme de la fiscalité locale doit s’inscrire dans une réforme d’ensemble de la fiscalité nationale, dont l’objectif consisterait à promouvoir le développement des investissements productifs et des services publics afin d’encourager  le développement de toutes les potentialités  humaines.

3. Au sein du pôle public financier, la création d’une banque publique de financement des collectivités est une nécessité pour s’opposer à la domination des banques sur les collectivités locales et encourager le développement des services publics locaux. Plafonnés, les taux d’intérêt de cette banque seraient alors modulables selon l’utilité sociale des investissements réalisés et le niveau des emplois et salaires créés.

4. Ces réformes nationales et locales ne pourront faire l’économie d’une réorientation de la construction européenne, et notamment du rôle et du statut de la BCE qui tient le robinet du crédit en Europe. En matière de développement de services publics, il s’agirait en particulier de créer un Fonds européen de solidarité sociale et de développement économique financé par la création monétaire de la BCE (en contrepartie de titres publics non négociables) dont l’objectif serait le financement émancipé des marchés financiers des services publics dans chaque pays européen. 

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