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Dossier protection sociale

Grandes manœuvres pour préparer la mise en place à marche forcée du programme de casse de la Sécurité sociale de Sarkozy.

 

Le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat présidée par Alain Vasselle, sénateur UMP et président de la Mecss (1), vise à préparer les esprits à la mise en place du programme de Sarkozy dès la loi de financement de la Sécurité sociale qui doit être adoptée à la rentrée. La première partie dresse un constat précis et impitoyable de la question du financement de la protection sociale en pointant notamment le coût et l’inefficacité des exonérations de charges patronales comme la dette de l’État envers la Sécurité sociale. Pourtant, dans sa seconde partie, le rapport Vasselle préconise des mesures drastiques pour les retraites et pour le système de santé, afin d’accompagner la mise en place du programme de Nicolas Sarkozy.

Dans ce premier article, nous analysons la crise du financement de la protection sociale tandis que le deuxième article sera consacré aux préconisations du rapport.

 

Le financement de la Sécurité sociale en danger

Le rapport Vasselle pour la commission des affaires sociales du Sénat contient des analyses souvent lucides sur la dégradation considérable des comptes de la

Sécurité sociale en 2007 ;

Il rappelle que les projections quadriennales associées à la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007 envisageaient un retour à l’équilibre du régime général dès 2009 ou 2010. Mais la Commission des affaires sociales avait souligné l’extrême fragilité de ces prévisions, fondées sur un ensemble d’hypothèses insuffisamment étayées.

En 2007, le déficit global du régime général devait être ramené à 8 milliards d’euros, soit 3,9 milliards pour la branche maladie, 3,5 milliards pour la branche vieillesse, 0,8 milliard pour la branche famille et un léger excédent pour la branche AT-MP. La Commission des comptes de la Sécurité sociale réunie le 4 juillet dernier, a conclu que les prévisions de l’automne 2006 étaient désormais obsolètes.

En définitive, le déficit global atteindrait, en 2007, 12 milliards d’euros, au lieu des 8 milliards annoncés. Cette rechute très sévère du solde du régime général fait apparaître la brève amélioration de 2006 comme une parenthèse plutôt qu’une étape sur la voie du redressement.

Les projections de la loi de financement pour 2007 escomptaient une progression des charges du régime général, d’environ 3,5 %, soit un point de moins que la tendance observée en 2006, mais la Commission des comptes évalue leur taux de croissance en 2007 à 4,4 %. L’analyse des écarts avec les projections fait ressortir tant une augmentation des dépenses qu’un manque à gagner important sur les recettes.

L’Ondam(2) avait été fixé à 144,8 milliards d’euros, en augmentation de 2,6 % par rapport aux dépenses estimées à la rentrée 2006, il atteindrait 147,4 milliards d’euros en 2007 soit 2,6 milliards d’euros de dépassement (dont 2,2 milliards pour le seul régime général). Cette augmentation a plusieurs origines, en premier lieu un effet base de 680 millions d’euros, dû au dérapage fin 2006 des dépenses supplémentaires imputables aux nouvelles mesures tandis que les économies sur le poste «médicaments» devraient être très inférieures aux prévisions(3).

Le déficit de la branche maladie se creuserait de 500 millions d’euros supplémentaires en 2007 par rapport à 2006, pour s’élever à 6,4 milliards d’euros, alors qu’il était envisagé une amélioration de 2 milliards d’euros : la LFSS pour 2007 prévoyait 3,9 milliards d’euros au lieu de 5,9 milliards de 2006. Toutefois, le plan proposé par Frédéric Van Roekeghem, directeur général de la Cnam, dont le Gouvernement a repris l’essentiel du contenu, devrait permettre, selon le rapport Vasselle, d’économiser 417 millions d’euros en 2007 et plus de 1,2 milliard d’euros en année pleine.

La Commission des comptes de la Sécurité sociale prévoit aussi une dégradation du solde de la branche accidents du travail-maladies professionnelles, si bien que le déficit envisagé se monte à 257 millions d’euros au lieu d’un léger excédent.

Concernant les prestations de retraite, le dépassement par rapport aux prévisions atteint 950 millions d’euros. En premier lieu, en raison du succès du dispositif de départs anticipés pour longue carrière (près de 15 % des départs en retraite). Son coût atteindra probablement 2,15 milliards d’euros en 2007 pour un flux de départs de 111 200 personnes. La forte progression des dépenses de la Cnav tient aussi à l’arrivée à l’âge de soixante ans de la génération du «baby-boom» : le flux annuel était d’environ 500 000 pour les générations nées pendant la Seconde Guerre mondiale, il est proche de 800 000 pour celles nées à partir de 1946.

Dans le même temps, les incitations à la poursuite de l’activité ne produisent pas d’effets sensibles. En 2006, seuls 83 000 retraités ont bénéficié d’une surcote pour dépassement des quarante années de cotisations (5,7 % du flux de retraités en 2006), pour des montants d’ailleurs modestes. En pratique, la liquidation des droits se fait toujours à l’approche des 60 ans, notamment, souligne le rapport, en raison de la crainte que les règles du jeu ne soient à nouveau modifiées. La branche retraite devra ainsi faire face à un déficit aggravé.

De -1,9 milliard en 2006, il était prévu -3,5 milliards d’euros dans la loi de financement pour 2007, mais le dépassement s’élève à 1,2 milliard d’euros, le déficit atteindra au moins -4,7 milliards d’euros en 2007, peut-être même 5 milliards d’euros d’après les estimations de la Cnav. En outre, l’augmentation des charges financières de la Cnav serait de l’ordre de 500 millions d’euros, soit 230 millions de plus qu’en 2007.

La branche famille était en déficit de 1,3 milliard d’euros en 2005 et de 900 millions en 2006. celui-ci serait ramené à 700 millions en 2007, en dessous du seuil de 800 millions voté en loi de financement. Mais ce redressement, qui avait reposé, en 2006, sur une assez nette progression des recettes, se poursuivrait en 2007 par un net ralentissement de la croissance des dépenses avec notamment la fin de la montée en charge de la Paje. Ces prévisions ne tiennent pas compte des promesses électorales de Nicolas Sarkozy de consacrer un effort pour la politique familiale.

La question du Fonds de solidari Vieillesse (FSV) : une dette accumulée considérable

Le FSV assure le financement d’avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale. Son résultat annuel est négatif depuis 2002. Il avait été envisagé un apurement de la dette à l’horizon 2013 ou 2014, mais cette hypothèse est controversée. Cela impliquait de dégager des excédents sans qu’ils ne soient confisqués au profit du Fonds de réserve pour les retraites (FRR). En outre la question de la dette du FSV reste entière, car qui est juridiquement responsable de la dette du FSV ? En effet, le montant des frais financiers imputables au déficit du FSV (150 à 200 millions d’euros par an) n’est pas compris dans le coût des charges d’intérêt que l’État a budgétisé… Pourtant, la Cour des comptes avait clairement imputé à l’État l’obligation de pourvoir à l’équilibre  du FSV, mais l’État a estimé qu’il ne contrôlait pas le FSV. En rappelant son souci que le déficit du FSV ne soit pas occulté, la Cour préconise une combinaison partagée du FSV avec les branches retraite des régimes de Sécurité sociale .

«Le remboursement des prestations et des exonérations : la grande défausse de l’État »

Ceci est l’expression même employée par le rapport Vasselle. L’État est débiteur à l’égard des organismes de Sécurité sociale. D’une part, au titre des prestations sociales liquidées par ces organismes pour le compte de l’État. L’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’allocation de parent isolé (API représentent un montant cumulé de versements de plus de 7 milliards d’euros par an. Il faut y ajouter les deux allocations logement versées par le Fonds national d’aide au logement (Fnal) : l’aide personnalisée au logement (APL) et l’allocation de logement social (ALS) pour un montant total de plus de 7 milliards d’euros également. D’autre part, l’État est débiteur au titre des exonérations de cotisations sociales qu’il décide. Les allégements généraux de cotisations sociales patronales sur les bas salaires, pour l’essentiel la «réduction Fillon» créée en janvier 2003 (85 % de l’ensemble des exonérations à compenser par l’État).

Sur un total de 22,9 milliards d’exonérations en 2006, 19,5 milliards d’euros devaient être compensées par l’État (certaines exonérations continuent de ne pas être compensées du tout, notamment les exonérations pour les jeunes créateurs ou repreneurs d’entreprises). L’État s’acquitte traditionnellement de ses obligations en versant aux organismes de Sécurité sociale créanciers des dotations prélevées sur son budget. Toutefois, les allégements généraux (pour l’essentiel, les allégements «Fillon») sont financés, à compter de 2006, par un «panier fiscal» constitué par des impôts et taxes affectés aux régimes de Sécurité sociale Mais le régime général enregistre déjà une perte de 1,45 milliard d’euros sur le «panier fiscal», pour la simple raison que les allégements généraux augmenteront de 11 % en 2007 (après 13 % l’an dernier), alors que le panier de recettes affecté à leur financement n’augmentera pour sa part que de 5,2 %, ce qui le fait qualifier par le rapport Vasselle de «panier empoisonné». En outre, l’État n’a pas respecté l’échéancier qu’il avait fixé en fonction des rentrées encaissées dans le cadre de ce panier…

L’État «mauvais payeur »

Les sommes restant dues par l’état aux organismes de Sécurité sociale s’élevaient au 31 décembre 2006, à 6,7 milliards d’euros, dont 5,8 milliards pour le seul régime général ce qui, selon le rapport, témoigne «d’une dégradation continue des conditions dans lesquelles l’État remplit ses obligations à l’égard de la Sécurité sociale». En janvier 2007, c’était encore un peu plus de 5,9 milliards d’euros qui étaient dus par l’État, dont près de 5,1 milliards pour le seul régime général. La Commission des comptes de la Sécurité sociale déclare ne pas disposer d’informations permettant d’établir les conditions dans lesquelles l’État s’acquitte de ses obligations de remboursement à l’égard de la Sécurité sociale pour les créances nées en 2007, mais «une nouvelle dégradation se profile». L’Acoss et les caisses prestataires se trouvent dans une situation particulière : l’État reconnaît sa dette mais ne s’en acquitte pas...

Cette sous-budgétisation récurrente revient à «faire de la Sécurité sociale la variable d’ajustement du budget de l’État». Certaines prestations représentent des dettes considérables : l’aide médicale de l’État (AME) plus de 920 millionsd’euros, l’allocation de parent isolé (API) environ 425 millions d’euros (en progression de 160 millions). Seule l’allocation aux adultes handicapés (AAH) bénéficie d’un début d’apurement. En revanche, le nouveau dispositif de prime de retour à l’emploi instauré par le gouvernement de Villepin, d’un coût de 71 millions d’euros pour la Sécurité sociale en 2006, n’a donné lieu à aucun versement par le ministère de l’Emploi. Dans le domaine des exonérations ciblées, la dette nette dépasse 900 millions d’euros, notamment en raison des dispositifs en faveur de l’apprentissage, des contrats de qualification et de professionnalisation et des exonérations spécifiques en faveur des départements d’outre-mer.

Il existe également une seconde source potentielle d’alourdissement des exonérations provenant des dispositions du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dispositions relatives à la suppression des cotisations sociales sur les heures supplémentaires, dont l’impact financier n’a pas été pris en compte par la dernière Commission des comptes de la Sécurité sociale. L’Acoss et le ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi évaluent à environ 4,5 ou 5 milliards d’euros en année pleine le surcoût du dispositif pour la Sécurité sociale : 2,7 à 3 milliards au titre des exonérations de cotisations salariales, 1 milliard pour les exonérations patronales, auxquels s’ajoute près d’1 milliard d’euros de surcroît du coût des allégements « Fillon » (puisque les heures supplémentaires défiscalisées n’entreront pas dans le calcul du plafond de salaire donnant droit aux allègements généraux).

Le Gouvernement a pris l’engagement d’assurer une compensation intégrale du dispositif, ce qui impliquerait le versement d’une dotation de compensation, mais ceci ne vaut que pour les exonérations de cotisations patronales et salariales liées aux heures supplémentaires. Le surcoût de l’allégement «Fillon» ne sera pas compensé, en l’état actuel des règles de compensation et compte tenu de l’insuffisante couverture permise par le «panier fiscal»(4).

Rouvrir la Cades ?

Le déficit de trésorerie de l’Acoss aurait dû atteindre 18,2 milliards d’euros au 31 décembre 2006. Toutefois, la dernière opération de reprise de dettes de la Cnam par la Cades, effectuée en septembre et octobre à hauteur de 5,7 milliards d’euros, a permis à l’agence de commencer l’exercice avec un déficit ramené à 12,5 milliards. Avec une évaluation de déficit comptable des quatre branches relevée à 12 milliards d’euros, à laquelle s’ajoute un nouveau retard de paiement du FSV de l’ordre de 300 millions d’euros cette année, le déficit de trésorerie de l’Acoss devrait mécaniquement atteindre, au minimum, compte non tenu des retards de paiement de l’État, près de 25 milliards d’euros en fin d’exercice, soit un montant très proche du plafond de découvert voté dans la loi de financement l’automne dernier (28 milliards).

En pratique, l’Acoss indique qu’elle aura déjà atteint un seuil de 24,6 milliards d’euros de découvert au 30 septembre prochain. Interrogés par la Mecss(5), ses responsables estiment très sérieux le risque de dépassement du plafond de 28 milliards d’euros du fait en particulier du dynamisme des exonérations de cotisations sociales. Les mesures annoncées pour 2007 dont le coût atteindra 4, 5 à 5 milliards d’euros en année pleine, et qui devraient entrer en vigueur au 1er octobre prochain, auront un impact de deux mois en trésorerie fin 2007.

Conjuguée à la hausse des taux d’intérêt à court terme (plus d’un point en un an), la forte dégradation du solde de trésorerie de l’Acoss devrait se traduire, en 2007, par un alourdissement sans précédent des charges financières du régime général. Celles-ci se sont élevées à 285 millions d’euros en 2006 (dont 257 millions pour la seule Cnav, en partie imputables aux retards de paiement du FSV).

Aux taux actuels, elles pourraient atteindre 700 millions d’euros. Ainsi le déficit de trésorerie de l’Acoss se rapproche dangereusement du niveau atteint en 2004 (31,6 milliards d’euros), lequel avait à l’époque justifié la réouverture de la Cades(6). Une nouvelle réouverture ne pourra être évitée, « l’énorme déficit accumulé ne pourrait être résorbé par un très hypothétique voire irréaliste, rapide retour à une situation de forts excédents » insiste le rapport

Les conditions posées par la Commission seraient une contribution plus importante au remboursement de la dette sociale et le maintien de l’horizon 2022 pour le remboursement de la dette, en clair une augmentation pour les ménages de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) qui est actuellement de 0,5% de l’ensemble de leurs revenus et sa prolongation jusqu’à au moins 2022(7)…

«Le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) en coma dépassé»

Ici encore, ce titre est l’expression même du rapport Vasselle. Le déficit du Ffipsa est de deux natures : – un déficit originel provenant des soldes négatifs accumulés par le Bapsa(8) et que l’État n’avait pas couvert par une subvention d’équilibre et un déficit structurel lié, d’une part, à un rapport cotisants-retraités défavorable (qui a justifié la mise en place de la compensation démographique vieillesse dans les années

  • et d’autre part, à la nature des ressources affectées au Ffipsa.

En effet, alors que le Bapsa bénéficiait d’affectations de TVA et de C3S (la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés), l’État refuse depuis 2005, de verser la subvention d’équilibre qui permettrait d’assurer la viabilité financière du fonds. Il s’appuie sur un nouvel article L. 731-4 du code rural qui spécifie qu’il peut y avoir «une dotation budgétaire de l’État destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds». Le ministère des Finances prend prétexte de cette formule pour récuser une participation du budget de l’État à la couverture du «trou» du Ffipsa.

Cette analyse n’est partagée ni par la Commission des affaires sociales, ni par la Cour des comptes qui a rappelé, dans ses derniers rapports sur l’exécution des lois de financement de la Sécurité sociale, la responsabilité de l’État dans le maintien de l’équilibre des comptes du Ffipsa. Jean-François Chadelat, chargé, début 2006, d’un groupe de travail sur le Ffipsa, a estimé dans un rapport «qu’il appartient à l’État d’intervenir, car il est difficile de contester que, en l’occurrence : «le cas échoit»...

Mais le déficit du Ffipsa a atteint, dans ces conditions, 1,4 milliard d’euros en 2005 et s’est élevé à 1,3 milliard d’euros en 2006. Le solde cumulé négatif du fonds a ainsi été de 3,3 milliards d’euros fin 2006 et sera de 13 à 14 milliards d’euros en 2010, avec des flux annuels négatifs s’approchant des 3 milliards d’euros.

La dégradation des comptes s’accélère donc à un rythme plus rapide encore que ce que prévoyaient les évaluations de la projection quadriennale. Cette situation, avec un déficit représentant près de 80 % des dépenses en 2010, est «clairement intenable».

Le comité de surveillance du Ffipsa, prenant acte du refus de la puissance tutélaire d’assumer ses responsabilités, avait proposé un schéma de rééquilibrage suggérant une hausse des transferts de compensation démographique vieillesse au détriment du régime général et des autres régimes contributeurs, avec toutefois pour contrepartie la rétrocession, au profit de la Cnav, d’une part importante des droits de consommation sur le tabac.

La Cnav s’est opposée à «un véritable marché de dupes». La commission Chadelat, créée début 2006 pour tenter de dégager un consensus sur le financement du Ffipsa, a dû se séparer sur un constat d’échec. Jean-François Chadelat évoque, à titre personnel, la piste de la création d’une nouvelle taxe sur les produits sucrés pour couvrir au moins une partie du flux annuel des déficits affectant le Ffipsa, dès lors que l’État estime ne plus pouvoir assurer seul la couverture du déséquilibre

Face à la situation structurellement déficitaire du fonds, plusieurs pistes sont envisagées par le rapport Vasselle :

  • un retour à l’équilibre par une augmentation des cotisations et une maîtrise des prestations pour un budget considéré comme autonome ;
  • estimer que, s’agissant d’un régime de protection sociale comme un autre, il revient à l’ensemble des régimes de protection sociale de prendre en charge le déficit du Ffipsa grâce à une décision du législateur financier social en ce sens ;
  • rappeler que le Ffipsa était auparavant un budget annexe équilibré grâce à une subvention budgétaire et que celle-ci, actuellement prévue «le cas échéant», s’impose à l’État en raison du caractère particulier du secteur agricole. Chacune des trois parties identifiées (ressortissants de la MSA, autres régimes de Sécurité sociale, État) devrait participer à une tentative de rééquilibrage du financement de la protection sociale du monde agricole.
  • Le rapport Vasselle conclut son constat en soulignant que la poursuite de la montée de la dette sociale cumulée la fera passer de 90 milliards à 102 milliards entre début et fin 2007, soit une hausse de 13 %. Mais alors que dans cette première partie consacrée à l’analyse du financement, on devrait avant tout accuser les désastres de la politique économique menée depuis 2002, loin d’en tirer les conclusions qui s’imposeraient, le rapport, dans la deuxième partie, poursuit dans la voie des réformes ultra-libérales. Ce sera l’objet de notre article suivant ■

Meccs, Mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale créée par la loi organique du 2 août 2005.

  • Ondam, Objectif national de dépenses d’assurance maladie.
  • Un rapport confidentiel de la Cour des comptes d’août 2007 pointe une très forte augmentation des dépenses de médicaments et l’inefficacité des mesures proposées sur cette question (voir à ce sujet Le Parisien du 23 août 2007 et le site challenges.fr, L’économie en temps réel).
  • À cette occasion, la Commission des affaires sociales a réitéré «son souhait d’un ajustement annuel du panier fiscal permettant de prendre en compte le niveau éventuellement insuffisant des recettes du dit panier au regard du montant des allégements généraux à compenser ».
  • Cf. les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale (Mecss) annexés au rapport Vasselle, dont l’audition de M. Alain Gubian, directeur financier de l’Acoss.
  • La caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), créée par l’ordonnance no 96-50 du 24 janvier 1996, a repris directement ou indirectement l’ensemble des dettes accumulées par les quatre branches du régime général jusqu’en 1998 inclus. Le montant total des déficits transformés en dette gérée par la Cades s’élève ainsi, depuis 1996, à 107,7 milliards d’euros.
  • En 2004, la loi Douste-Blazy de réforme de l’assurance maladie a déjà prolongé de 2007 à 2014 la durée d’existence de la CRDS.
  • Bapsa, Budget annexe des prestations sociales agricoles.

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