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L’organisation du système financier national et le rôle d’un pôle financier public

C’est principalement au niveau national, encore aujourd’hui, que les systèmes financiers établissent leur cohérence. Même avec l’instauration du marché unique européen des services financiers, couronné par l’introduction de l’euro, les marchés bancaires restent pour l’essentiel des marchés nationaux. C’est aussi au niveau national que les débats politiques sur le financement de l’économie se déroulent le plus souvent, et que se situent la plupart des institutions financières publiques.

 

Des institutions financières publiques, une idée vivace

Ce sujet, particulièrement en France, est chargé d’une très lourde histoire dans laquelle les échecs et les espoirs déçus paraissent aujourd’hui l’emporter largement sur les réussites. On a presque oublié que la BNP, la Société générale et le Crédit Lyonnais ont été des entreprises publiques pendant plus de quarante ans. Au-delà des trois grandes banques de dépôts, la nationalisation de 85 % du secteur bancaire après 1981 a débouché quelques années plus tard sur une vague sans précédent de privatisations. Plus récemment, sous le gouvernement Jospin, l’idée d’un pôle financier public chargé d’une mission de service public au service de l’emploi et de la formation — selon la définition proposée par le Parti communiste — est venue converger avec l’action des syndicats des caisses d’épargne, de la Caisse des dépôts, du Crédit foncier et de la Banque de France.

Dominique Strauss -Kahn, alors ministre de l’économie et des finances, a affecté de la reprendre à son compte mais le bilan qu’on peut aujourd’hui tirer de la réforme des caisses d’épargne qu’il a fait voter en 1999 s’inscrit à l’opposé de cette conception : abandon du statut d’institutions à but non lucratif des caisses d’épargne, mise en vente de leur capital (même si c’est sous la forme, non de sociétés anonymes mais de sociétés coopératives dont les parts de sociétaires ne peuvent pas être négociées en Bourse), affirmation par leurs dirigeants d’un objectif de rentabilité. Tout a été fait pour réduire à un rôle purement symbolique la contribution à des actions d’intérêt général que l’article 1 de leur statut leur impose pourtant. Finalement, les Caisses d’épargne, la Caisse des dépôts et leurs filiales se sont trouvées emportées dans la constitution d’un ensemble formé sur le modèle des groupes capitaliste et conçu pour les concurrencer sur leur terrain. En décembre 2003, il ne restait plus à Charles Milhaud, président du directoire de la Caisse nationale des Caisses d’épargne, qu’à évoquer la mise en Bourse du groupe pour faire percevoir la logique d’ensemble de l’opération.

Soulignons également que les attaques contre le secteur financier public ne sont pas une spécialité française. En Allemagne, où les banques publiques (appelées caisses d’épargne) détiennent un tiers du marché, l’offensive des banques privées a pris la forme d’un recours devant la Commission de Bruxelles qui a débouché sur l’injonction de démanteler l’une des bases du fonctionnement du système financier allemand, la garantie illimitée apportée par les collectivités locales aux caisses d’épargnes dont elles possèdent le capital. Pourtant, les tentatives de privatisations des caisses d’épargne allemandes ont toujours échoué jusqu’à présent.

C’est que l’idée d’un pôle public d’institutions financières n’a pas disparu. En France, elle conserve une force réelle dans le mouvement syndical, qui se trouve être plutôt dynamique dans les organismes publics du crédit et de l’intervention économique. L’intersyndicale qui rassemble plusieurs dizaines d’organisations dans ces institutions est un interlocuteur respecté des pouvoirs publics. Elle a noué des relations avec une multitude d’acteurs du mouvement social, dans les associations d’élus locaux, les organisations de consommateurs, les associations de lutte contre l’exclusion, les partis politiques. Il s’agit là d’un exemple particulièrement développé de ces convergences entre salariés du secteur financier et autres acteurs du mouvement social dont on a vu qu’elles sont la condition de toute réforme en profondeur du système monétaire et financier.

Les expériences plutôt malheureuses que nous avons vécues ces dernières années obligent cependant à un effort pour remettre en question les idées trop simples qu’on peut se faire d’un secteur public financier. Cet effort peut partir d’une constatation et d’une question. La constatation : les activités financières sont un domaine d’élection de l’économie mixte, pour des raisons fondamentales qui s’appliquent à toutes les institutions du secteur. La question en découle : quelle peut être alors la spécificité des entreprises publiques financières ?

(...)

L’architecture du système

monétaire et financier aujourd’hui

Chacun sait que le statut des institutions financières peut être public, privé ou mutualiste. Ce n’est pas une spécificité française ; par exemple, les réseaux publics et mutualistes occupent une part prépondérante du marché bancaire en Allemagne ou aux Pays-Bas. Plus précisément, le système bancaire français comporte plusieurs catégories d’organismes :

les administrations d’État dépendant du ministère des Finances,

la Banque de France, une institution sui generis dont le capital est entièrement possédé par l’État,

le réseau financier de La Poste,

l’ensemble constitué de la Caisse des dépôts (institution publique), des Caisses d’épargne et de leurs filiales comme le Crédit Foncier. Lorsqu’elles reçurent, en 1999, le statut de sociétés coopératives, le gouvernement d’alors affirma que les Caisses d’épargne faisaient partie d’un « pôle financier public ». Pourtant, en 2004, l’ensemble de leurs filiales bancaires ont été rassemblées avec les activités de marché de la Caisse des dépôts sous le contrôle de la Caisse nationale des Caisses d’épargne, avec l’ambition d’en faire un groupe géré selon les normes de la rentabilité capitaliste et d’ouvrir leur capital à des actionnaires privés,

des réseaux mutualistes : Crédit agricole (désormais propriétaire du

Crédit Lyonnais), Crédit mutuel, Banques Populaires, et leurs filiales
(Natexis pour les Banques populaires, le CIC pour le Crédit mutuel...),

des établissements privés à capitaux majoritairement ou en grande partie nationaux, principalement organisés autour des grands groupes à réseau que sont BNP-Paribas et la Société générale,

des établissements privés à capitaux majoritairement étrangers ; en général il s’agit d’établissements de petite taille en France, sauf dans le cas de la filiale du groupe multinational HSBC, anciennement indépendante sous le nom de Crédit commercial de France.

De la même façon, le marché français des assurances, après avoir été en grande partie nationalisé, se partage aujourd’hui entre un fort secteur mutualiste, une institution semi-publique (la Caisse nationale de Prévoyance, numéro un de l’assurance-vie en France, dont le capital est partagé entre la Caisse des Dépôts, les Caisses d’épargne et La Poste), et des groupes privés, d’origine étrangère (Generali, Allianz ... ) ou française (Axa, dont la maison-mère est, juridiquement, une mutuelle...).

Une caractéristique commune de ces différentes institutions est cependant que toutes sont plongées dans le marché mondial des capitaux et que leur gestion obéit de façon prédominante aux critères de la rentabilité financière, quelles que soient les missions de service public qu’elles assument en droit ou en fait. Ce n’est pas seulement le cas des institutions privées dont les actionnaires influencent directement la stratégie et la gestion. En particulier, par ses placements et par l’alignement croissant du comportement de sa filiale Ixis sur les normes des banques de marché internationales, la Caisse des dépôts, malgré son statut historique, son contrôle par le Parlement et son personnel composé en grande partie de fonctionnaires d’État, a été, même avant le transfert d’Ixis à la Caisse nationale des Caisses d’épargne, un vecteur de soumission au marché financier des fonds d’épargne qui lui sont confiés par La Poste, les Caisses d’épargne ou les organismes de sécurité sociale.

 

L’avenir d’une mixité à prépondérance publique dans le secteur financier ne peut pas résider dans un retour à l’étatisme du passé

L’antagonisme entre deux tendances possibles de la mixité — prédominance publique et sociale ou domination du capital privé — qui traverse le système financier comme l’ensemble de la société ne se résume donc pas à la coexistence d’institutions de statuts juridiques différents. En particulier, l’enjeu n’est pas seulement de préserver d’une privatisation totale et définitive les institutions qui gravitent aujourd’hui autour de la Caisse des dépôts et des Caisses d’épargne, ni de reconstituer un appareil étatique d’affectation administrative de l’épargne tel que celui qui fonctionnait il y a trente ans. ( ... )

Pour les institutions financières publiques, il ne peut donc pas seulement s’agir de préserver une identité fondée sur une tradition de service public ou de gestion administrative des circuits financiers. Au fond, on ne peut justifier un renouveau de leur identité qu’en la plaçant dans la perspective politique et sociale d’un effort pour dégager la société tout entière de la domination des marchés. C’est à cela que viserait la construction d’un pôle public d’institutions financières mobilisé pour l’emploi et se fixant comme objectif spécifique le développement des capacités humaines, vers une sécurité d’emploi ou de formation pour tous — en coopération avec une Banque centrale européenne dont les missions seraient redéfinies et dont l’action serait placée sous un contrôle démocratique.

En revanche, on a besoin d’institutions financières publiques pour porter de nouveaux critères de financement dans le fonctionnement même du marché bancaire

Beaucoup d’institutions qui se situent dans la mouvance de litat sont spécialisées dans une ou plusieurs missions d’intérêt général : la Banque de développement des PME comme son nom l’indique (elle est aujourd’hui regroupée avec l’ANVAR dans OSEO), le Crédit foncier dans l’accession d’une large partie de la population à la propriété, le circuit Caisses d’épargne — Caisse des dépôts dans le financement du logement social et dans celui des collectivités locales... De façon analogue, les banques mutualistes continuent d’assumer une responsabilité particulière dans le financement de l’agriculture ou dans celui des PME. Ces missions, même lorsque le processus de déréglementation menace de les vider de leur substance, sont plus qu’une composante de leur « culture d’entreprise », elles sont la base de leur identité. L’attachement de leurs personnels à cette identité est un élément très important du rapport des forces sociales dans ces entreprises, et il est nécessairement le point de départ de toute action de défense et de développement de ces institutions. La lutte historique qui a sauvé en son temps l’existence du Crédit foncier, ou les mouvements sociaux qui se sont succédés « pour que la Banque de France reste un service public » se sont nourris de ce patriotisme d’entreprise, transcendant le corporatisme grâce à son ancrage dans des objectifs d’intérêt général et des missions de service public. L’expérience a cependant montré que cet élément n’est pas suffisant à lui seul. Une très forte identité d’« institutions de place » n’a pas empêché l’absorption du Crédit national (autrefois chargé du financement des investissements des grandes entreprises dans une optique d’intérêt général) et de la Banque française du Commerce extérieur par les Banques populaires ; elle n’a pas empêché le naufrage du Comptoir des Entrepreneurs ou de plusieurs Sociétés de Développement régional, ni la privatisation à la hussarde du Crédit local de France. On peut craindre qu’elle ne suffise pas à empêcher que le regroupement de la Caisse des dépôts, des Caisses d’épargne et de leurs filiales ne tourne au même genre de catastrophe, ni à préserver les services financiers de La Poste de leur transformation en banque ordinaire soumise aux pures lois de la rentabilité capitaliste (2).

La spécificité des institutions financières publiques : mobiliser l’argent au service de l’emploi et du développement des hommes

Si on a tant besoin d’institutions financières publiques, ce n’est donc pas seulement pour qu’elles se spécialisent dans telle ou telle mission d’intérêt général. Le cadre de réflexion sur le système monétaire et financier que nous développons ici indique un motif encore plus fondamental : tirer avantage de leur caractère public pour leur permettre d’exercer leurs missions dans une optique de développement de l’emploi et de la formation, de façon à influencer le comportement du marché et du système monétaire et financier dans son ensemble.

« L’entreprise publique, c’est bien plus qu’un cahier des charges à respecter, insiste Yves Dimicoli (3). C’est aussi, en effet, la visée d’un autre but que la rentabilité financière : la visée de l’intérêt social (emploi, formation, croissance, lutte contre les inégalités et réponse aux besoins, développement territorial, coopérations internationales...) qui appelle des critères d’efficacité sociale et des droits nouveaux pour la gestion de l’offre, alternatifs à ceux de rentabilité financière. Cela concerne particulièrement la maximisation de la valeur ajoutée pour les salariés et, donc, la promotion de l’emploi et sa sécurisation avec la formation au lieu de l’insécurité sociale portée par les privatisations et l’appel aux marchés financiers... Il faut donc beaucoup plus qu’un cahier des charges : des critères d’efficacité sociale permettant à l’entreprise publique d’apporter à toute la société. Ce faisant, la mission de service public serait assurée, à chaque fois, dans le cadre d’une gestion cohérente tournée vers l’apport à toute la société au lieu de la ‘création de valeur’ pour les seuls actionnaires ».

Ces observations, formulées pour les entreprises publiques en général, peuvent s’appliquer tout particulièrement aux entreprises du secteur financier puisque le service qu’elles rendent à la société consiste pour une part essentielle dans l’exercice d’un pouvoir économique. Aussi introduire des critères et des pouvoirs nouveaux dans le fonctionnement des banques et des autres institutions financières peut-il constituer une puissante incitation pour les autres entreprises, publiques ou privées, à obéir elles-mêmes à d’autres critères que ceux de la rentabilité financière (4). La composition et l’étendue du secteur financier public ne dépendent donc pas essentiellement d’une liste de missions spécifiques qui relèveraient de l’intérêt général. Plutôt qu’un secteur, c’est d’ailleurs la métaphore d’un pôle qui convient, c’est-à-dire d’un ensemble d’institutions dont l’efficacité ne se comprend que dans son interaction avec le reste du système. En fixant des normes de comportement (par exemple une exigence de qualité du service rendu gratuitement aux clients), en maintenant une pression concurrentielle sur les banques et institutions financières privées, les institutions financières publiques participent à la régulation du système au sens le plus fort du terme. ( ... )

Quelle organisation pour le pôle financier public ?

D’un point de vue pratique, cela signifie d’abord qu’il n’y a pas de limite fixée une fois pour toutes au périmètre d’un pôle financier public. Cela signifie, en même temps, que les institutions actuellement considérées comme publiques doivent non seulement le rester mais modifier profondément leurs objectifs, leurs règles de gestion et ouvrir leurs centres de décision à de nouveaux pouvoirs pour leurs salariés et pour leurs usagers.Il ne s’agirait pas de faire cohabiter dans les mêmes institutions des activités censées répondre à l’intérêt général et des activités concurrentielles soumises aux exigences de rentabilité dictées par les marchés : ce type de combinaison, prônée par de nombreux responsables actuels du secteur, conduit invariablement à subordonner les secondes aux premières. Celles-ci sont non seulement aléatoires dans leurs résultats mais sans cesse plus gourmandes en ressources humaines et financières. Au contraire, une logique de service public, pour l’emploi et la formation, exigerait une lutte permanente pour arracher progressivement l’ensemble de l’activité de ces institutions aux pressions de la rentabilité.L’organisation de ce pôle public financier et les relations entre les différentes institutions dont il serait composé devraient être modifiées par rapport à la situation actuelle, dans deux domaines en particulier : les circuits de collecte et d’affectation de l’épargne, et la gestion d’ensemble du pôle financier public.Libérer l’épargne populaire de l’attraction des marchés financierL’épargne collectée par les institutions financières publiques ou semi-publiques (comptes courants postaux, livrets A de La Poste et des caisses d’épargne, épargne logement des mêmes réseaux, SICAV de La Poste, assurances collectées par la CNP ... ) totalise plusieurs centaines de milliards d’euros. La plus grande partie de ces fonds est utilisée en placements sur les marchés financiers, soit directement, soit dans le cadre de leur gestion par la Caisse des dépôts. Le fonctionnement du secteur financier public lui-même contribue donc à alimenter la croissance financière, et à renforcer l’emprise des marchés financiers sur l’économie et sur les décisions qui s’y prennent. Cela signifie qu’on peut, à l’inverse, rechercher des moyens de mobiliser autrement la capacité de collecte de l’épargne populaire dont dispose ce secteur financier, en particulier à travers les services financiers de La Poste (5)et le réseau des Caisses d’épargne. Un moyen d’y parvenir serait, par exemple, de consacrer les fonds des chèques postaux gérés depuis 1999 par Efiposte à des prêts à bas taux d’intérêt sur le marché monétaire aux banques qui manquent de liquidité. Ces prêts rendraient la forme d’achats par Efiposte de titres représentatifs de crédits à des entreprises développant l’emploi et la formation de leurs salariés. Ils seraient accordés à un taux égal ou inférieur à celui du marché monétaire, où les banques viennent habituellement se refinancer. La Poste pourrait bénéficier à cet effet de subventions de litat ou de fonds régionaux pour l’emploi et la formation.

De son côté, la Caisse des Dépôts et Consignations devrait pouvoir consacrer une part plus grande de ses ressources à des financements avantageux pour les entreprises créatrices d’emplois (en particulier à travers la Banque de développement des PME) ; des partenariats incluraient le Crédit Foncier dans l’esprit des coopérations déjà expérimentées pour la distribution de prêts à taux zéro, la CNP pour le développement de nouveaux titres financiers représentatifs de financements à finalité sociale et économique...

Une « gouvernance » démocratique du pôle financier public

De telles coopérations rendraient encore plus nécessaire un pilotage d’ensemble de ces institutions. Pour définir ce pilotage, des propositions ont été avancées par le mouvement syndical, dans le cadre de l’intersyndicale du secteur semi-public du crédit, et, tout particulièrement, par la CGT : « Il semble possible de construire une autre structuration du pôle public fondée sur une logique de contrôle citoyen. Une solution possible serait de faire du Haut-conseil du secteur financier public et semi-public un véritable Conseil de surveillance de l’ensemble du secteur semi-public (non seulement la CDC et les Caisses d’épargne, mais aussi la BDPME, le Crédit Foncier, la Banque de France, les organismes de soutien au commerce extérieur etc.).

Sa composition refléterait les différents acteurs concernés : parlementaires, élus locaux, organisations de consommateurs, et naturellement salariés. Il désignerait des représentants dans chacune des institutions ( ... )

Ce Haut Conseil se verrait doté des pouvoirs d’un Conseil de surveillance : il se verrait confier ( ... ) la gouvernance stratégique du pôle financier public. Il ne s’agirait donc pas d’un organisme consultatif, mais il serait doté d’un véritable pouvoir de décision et de contrôle sur l’ensemble du secteur financier public ( ... ).

Enfin, notre conception du pôle public serait ouverte sur la dimension européenne. De nombreuses institutions similaires au secteur semi-public existent en Europe, comme les Caisses d’épargne, les banques des Länder allemandes (qui jouent un rôle dans le financement des PME), ou la Caixa de Despositos du Portugal. Il existe également des institutions proches de la BDPME.

Des coopérations originales pourraient également être envisagées avec la Banque Européenne d’Investissement, qui finance des projets d’infrastructure à l’échelle européenne, comme avec la Banque Centrale Européenne si elle rompait avec une conception exclusivement centrée sur la stabilité des prix, pour une politique monétaire centrée sur le développement de la croissance, avec des taux d’intérêt modulés en faveur de l’utilité économique et sociale des financements, ainsi que le propose la CGT (6)». Précisons, de notre point de vue, qu’il s’agirait d’articuler un contrôle

démocratique exercé sur le pilotage du pôle financier public avec la mise en œuvre de nouveaux critères d’efficacité sociale. L’accent mis, dans la citation précédente, sur l’existence d’institutions financières publiques européennes, et sur la nécessité de poursuivre et de développer la coopération entre elles et les institutions nationales, est particulièrement important. Cela nous conduit à l’étape suivante de notre construction d’une alternative, « du local au mondial ».

Notre construction progressive des institutions financières qui favoriseraient la recherche d’une sécurité d’emploi et de formation pour tous, en s’appuyant sur des critères d’efficacité sociale dans la gestion des entreprises, en arrive à envisager l’organisation du système monétaire et financier dans son ensemble, à l’échelle nationale et même européenne. D’une part, une coopération entre banques publiques françaises, allemandes voire espagnoles donnerait plus de force à l’action de chacune d’elles sur son propre marché. Ensuite, cela ne ferait que prolonger le rôle original que joue déjà la Banque européenne d’investissements dans la galaxie des institutions communautaires (7)...

Il est toutefois impossible de s’en arrêter à ce stade. En effet, rêvons un peu. Supposons que, dans une région, voire dans un pays européen tout entier, de puissantes institutions financières publiques, renforcées par une nouvelle majorité politique en liaison avec les luttes sociales et l’intervention des salariés dans la gestion des entreprises et des banques, donnent une forte impulsion au développement de crédits à moyen et long terme finançant, à des taux d’intérêts très bas, des projets très efficaces en termes d’économies de capital matériel et en termes de créations d’emplois

et de valeur ajoutée disponible pour les salariés et la population. Cela signifierait qu’une partie de la création monétaire obéirait à des critères et à des modalités tout à fait contradictoires avec ceux qui prédominent aujourd’hui, et qui ont la faveur des marchés financiers. Que ferait alors la banque centrale, chargée de réguler la création monétaire à l’échelle de la nation (ou, en ce qui nous concerne, à l’échelle de l’Europe) ? L’importance de cette question nous conduit maintenant à prendre le temps d’examiner soigneusement ce qu’il faudrait changer dans le rôle, le pouvoir et le fonctionnement de cette institution.

  1. Collection ESPERE, Le Temps de Cerises

  2. L’idéologie néolibérale se joue des justifications de l’intervention publique dans le domaine financier en soutenant que le secteur privé est bien à même de remplir les missions historiquement confiées à ce qu’on appelait les « institutions financières spécialisées ». Ce point de vue occupe un terrain idéologique très large, jusqu’à avoir inspiré l’unique rapport présenté par le député socialiste Dominique Baërt et l’économiste Élie Cohen au nom du « Haut-conseil du secteur public financier » créé en 1999. (Un secteur financier public, pour quoi faire ?, La Documentation française, Paris, 2001). Voir aussi Élie Cohen et Dominique Baërt, « L’Aliance CDC-Caisses d’épargne : une vraie innovation financière », Les Echos, 4 juillet 2001.

  3. « Services publics :l’atout ‘entreprises publiques’», Yves Dimicoli, Économie et politique, mars-avril 2002.

  4. Voir, dans cette collection, l’ouvrage de Michel Dauba et Michel Rizzi, Services publics, pour changer la société avec de nouvelles entreprises publiques, Le Temps des Cerises, 2004.

  5. Pour plus de détail sur ce point, voir Denis Durand, «Des services financiers de La Poste au service de l’emploi, de la formation et de la réponse aux demandes de la société», Économie et politique, n° 580-581, novembre-décembre 2002.

  6. Pierre-Yves Chanu, « Face au projet d’‘Aliance’ entre la Caisse des dépôts et les Caisses d’épargne, la bataile de la CGT pour un pôle financier public», Analyses et documents économiques, n° 89, janvier 2002.

  7. Cf. Thomas Bourdet, « La Banque européenne d’Investissement et le “programme d’action pour l’emploi et la croissance”de 1997 », Issues n° 51-52, 1 er-2ème trimestres 1998.

 

Un article PDF, ci-joint, de Denis Durand

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